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Examen des politiques et programmes de la Suisse en matière de coopération pour le développement

Cadre général et nouvelles orientations

Un engagement politique marqué en faveur de la lutte contre la pauvreté

La Suisse considère les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et la Déclaration du millénaire comme des jalons de sa politique de développement et fait de la lutte contre la pauvreté un axe central de sa politique extérieure. Au nombre des principaux objectifs de la politique extérieure et de la politique de développement de la Suisse figurent l’engagement à soulager les populations dans le besoin et à lutter contre la pauvreté et le souci de favoriser la coexistence pacifique des nations, le respect des droits de l’homme et de la démocratie, la préservation des ressources naturelles et la sauvegarde des intérêts économiques de la Suisse. Une déclaration à haut niveau, en date de février 2004, fait des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté (SLP) le cadre stratégique et opérationnel de la coopération suisse au développement et l’instrument de la réalisation des OMD. Dans l’approche qu’elle applique aux pays partenaires, la Suisse accorde une large place au dialogue sur les politiques à suivre et à la persuasion, et met l’accent sur la bonne gouvernance. Dans les situations de partenariats difficiles, elle collabore avec des organisations de la société civile. La Suisse coopère étroitement avec la communauté des donneurs à l’élaboration de mesures, stratégies et instruments adaptés au service de sa politique de coopération internationale.

Les objectifs, les axes stratégiques et les instruments de la coopération suisse au développement sont établis par le Parlement à partir de propositions (les Messages au Parlement) formulées par le Conseil fédéral. Ces messages informent le Parlement sur le mode de financement de la coopération internationale, qui s’articule autour de crédits-cadres s’étalant sur quatre ou cinq ans, avec des dotations budgétaires annuelles. Le recours à des enveloppes pluriannuelles, qui plus est reconductibles, donne à l’administration les moyens d’une planification à moyen terme lui permettant de concilier la continuité des financements et une certaine marge de manœuvre. Grâce à ces atouts, les autorités suisses sont mieux à même de tenir les engagements pris à l’égard des pays partenaires quant à la prévisibilité des apports d’aide.

Nécessité de s’inscrire dans une optique plus unifiée

Deux institutions se partagent la responsabilité de la coopération suisse pour le développement : la Direction du développement et de la coopération (DDC) du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le Secrétariat d’État à l’économie (seco) du Département fédéral de l’économie (DFE). La DDC est responsable de la coordination globale des activités de développement, de la coopération avec l’Europe de l’Est et de l’aide humanitaire de la Suisse. Elle administre quelque 87 % du budget total de la coopération au développement. Principal partenaire au sein de l’administration fédérale, le seco est quant à lui chargé de promouvoir un développement économique durable et de favoriser l’intégration dans l’économie mondiale des pays en développement et des pays ex-communistes d’Europe centrale et orientale et de la Communauté des États indépendants (CEI). Chacune des deux instances a une culture, des missions, une organisation et une stratégie de développement qui lui sont propres, définies pour la DDC dans la Stratégie 2010 et pour le seco dans la Stratégie 2006. Ces stratégies, rédigées indépendamment l’une de l’autre mais dans un souci de concertation, s’inscrivent dans un horizon temporel différent.

L’élaboration d’un ensemble unique d’orientations stratégiques couvrant la totalité de l’APD suisse devrait être une priorité maintenant que la DDC et le seco ont réaffirmé leur engagement commun en faveur de la lutte contre la pauvreté. En se dotant d’un cadre commun bâti autour du principe de l’alignement de la coopération suisse sur les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté des pays partenaires, la Suisse pourrait donner une assise conceptuelle aux changements qu’elle souhaitera apporter à la structure, aux mécanismes et aux instruments de sa coopération afin d’appuyer ses efforts dans ce domaine. Un tel cadre lui permettrait d’éclairer ses choix géographiques, sectoriels et thématiques et pourrait servir d’outil de communication aux niveaux tant national qu’international.

Préserver l’adhésion du public et le soutien des instances politiques à l’appui de la coopération pour le développement

Il appartient à la DDC et au seco d’expliquer à la population suisse et au Parlement les liens d’interdépendance qui existent entre sa politique intérieure et sa politique extérieure, et d’éclairer les points de vue et les décisions de l’administration fédérale. Un Comité de pilotage conjoint DDC-seco coordonne la politique d’information de la Suisse, la DDC jouant un rôle de chef de file du fait qu’elle est responsable d’un plus large éventail d’activités et de résultats en matière de coopération au développement. Il serait souhaitable de faire mieux comprendre aux décideurs suisses les enjeux associés à la pauvreté dans le monde et à l’efficacité de l’aide et de montrer en quoi l’action de la Suisse en matière de coopération internationale peut contribuer à changer la donne. Les résultats des sondages d’opinion et l’ampleur de la mobilisation en vue de contribuer aux secours et à l’effort de reconstruction à la suite du tsunami qui a ravagé les pays bordant l’Océan indien – de l’ordre de 225 millions USD d’après les estimations – semblent confirmer l’intérêt que continue de témoigner le public suisse à l’aide humanitaire et à la coopération au développement. Une attitude qui contraste avec celle de certains parlementaires suisses, dont le désintérêt vis-à-vis des questions de développement pourrait mettre la Suisse en difficulté si elle veut accroître encore son APD afin d’atteindre l’objectif international d’un rapport APD/RNB de 0.7%.

Recommandations

• Pour rehausser l’impact et renforcer la transparence de sa coopération au développement, la Suisse devrait envisager d’élaborer un ensemble unique d’orientations stratégiques couvrant la totalité du système d’APD et de raccorder ces orientations à son engagement en faveur de la lutte contre la pauvreté.
• La DDC et le seco devraient étoffer leur stratégie de communication et mettre davantage en lumière les défis de dimension planétaire que sont la pauvreté et la sécurité dans le monde. Il pourraient faire mieux comprendre le rôle constructif que joue la coopération suisse au développement par ses interventions ciblées et l’action qu’elle mène en concertation avec d’autres donneurs bilatéraux et multilatéraux.

Volume et répartition de l’aide

Des efforts pourraient être faits au niveau du volume de l’APD

Depuis qu’elle a décidé, à compter de 2004, de mettre pleinement à profit les règles de notification établies par le CAD et donc d’inclure dans son APD le coût des demandeurs d’asile pendant leur première année de séjour chez elle, la Suisse remplit l’engagement qu’elle a pris à Monterrey de porter son APD à 0.4 % de son RNB pour 2010. En 2004, l’APD suisse s’élevait à 1.55 milliard USD, contre 1.29 milliard USD en 2003, d’où un rapport APD/RNB de 0.41 %. L’objectif de 0.40 %, que le Conseil fédéral a confirmé dans le Rapport sur la politique extérieure 2000, laisse encore une certaine marge par rapport à l’objectif de 0.7 % préconisé par les Nations unies. Au vu des mesures prises par la plupart des membres du CAD pour reconsidérer à la hausse leurs engagements et objectifs d’APD, la Suisse devrait viser plus haut pour être en phase avec les tendances internationales et avec les ambitions qu’elle a elle-même affichées en matière de lutte contre la pauvreté et de développement.

En 2002, la Suisse a rejoint le système des Nations unies, décision qui a été approuvée par la population dans le cadre d’un référendum. Les efforts des autorités suisses pour non seulement tenir l’objectif de 0.4 % souscrit à Monterrey mais également prévoir les étapes menant à la cible de 0.7 % préconisée par les Nations Unies devraient donc rencontrer un soutien solide. Un rapport APD/RNB plus élevé permettrait de mieux mettre à profit le professionnalisme reconnu des interventions suisses d’aide humanitaire et de coopération pour le développement et rehausserait l’impact de la contribution suisse à la lutte contre la pauvreté et à la réalisation des OMD.

La Suisse donne priorité aux pays à faible revenu…

L’APD bilatérale a représenté 73 % de l’aide totale consentie par la Suisse en 2003, pourcentage à peu près conforme à la moyenne du CAD. Les pays les moins avancés ont reçu la part la plus importante de l’APD bilatérale brute entre 1999 et 2003 : 39.6 % en moyenne contre 29.2 % pour la moyenne du CAD. L’Afrique demeure depuis toujours une destination principale des versements bilatéraux en termes réels : sa part s’est montée à 37 % en 2003, chiffre inférieur à la fois à celui de 1998 (41 %) et à la moyenne du CAD (40 %). Le pourcentage de ces versements qui est allé à l’Afrique subsaharienne a toutefois été de 36 % en 2003, ce qui est supérieur à la moyenne du CAD pour la même année avec ses 35 %.

 … mais la répartition stratégique de son aide continue de soulever des problèmes

La liste complète des partenaires de la coopération bilatérale suisse pour le développement est assez longue (45, dont neuf bénéficiaires de programmes « spéciaux ») par rapport à la taille du programme bilatéral. Mener des activités avec un aussi grand nombre de partenaires ne va pas sans coût d’opportunité et soulève aussi la question de savoir si la coopération helvétique atteint la masse critique suffisante pour exercer un effet durable sur le développement des pays considérés. Le seco a déjà fait savoir qu’il entend recentrer sa coopération sur un nombre plus restreint de pays (de 27 en 2004, celui-ci serait ramené à 20 en 2010). La Suisse serait bien inspirée de se demander si une plus grande concentration géographique de son aide ne contribuerait pas à une gestion plus rigoureuse, une plus grande cohérence et une meilleure efficacité du programme dans son ensemble.

Les autorités fédérales prônent la concentration thématique, avec au maximum trois secteurs d’intervention dans chaque pays prioritaire, ce qui est en fait interprété de façon assez souple d’où parfois une prolifération de priorités qui se chevauchent. La Suisse aurait intérêt à mettre à profit les recommandations des récentes évaluations de son portefeuille et à revoir l’étendue de ses interventions sur la base de considérations telles que l’avantage comparatif, l’efficacité et le rapport impact/échelle. Elle doit poursuivre ses efforts pour réduire les coûts de transaction et opérer des économies d’échelle en collaborant avec d’autres donneurs présents dans les mêmes secteurs.

Adopter une démarche stratégique à l’égard des institutions multilatérales

L’intérêt que la Suisse manifeste de longue date pour les institutions multilatérales s’est encore trouvé renforcé par sa récente adhésion à part entière au système des Nations unies. Les contributions multilatérales ont absorbé 27 % des versements bruts de la Suisse en 2003. La DDC et le seco se partagent la responsabilité des relations avec les organismes multilatéraux. Une stratégie multilatérale, qui a été approuvée en 2005 par le DFEA et le DFE, sera rendue publique sous peu.

La Suisse devrait s’interroger sur le niveau et la répartition souhaitables de son aide multilatérale. Au total, 15 organisations des Nations unies bénéficient de ses concours, plus une dizaine au moins de fonds spécialisés auxquels elle apporte une contribution parfois modeste. Si elle souhaite jouer un rôle influent dans les instances internationales, la Suisse doit être plus claire sur ses critères d’affectation et se doter d’un système de suivi de la performance de ces institutions. À cet égard, elle pourrait s’associer aux efforts déployés par d’autres membres du CAD dans ce domaine ou s’appuyer sur leurs résultats.

Recommandations

• Parce qu’elle peut apporter beaucoup, en tant que donneur bilatéral, à la lutte contre la pauvreté ainsi qu’à la paix et à la sécurité, la Suisse devrait reconsidérer ses engagements en matière d’APD. Un accroissement régulier de son APD donnerait à la Suisse les moyens de faire davantage pour remédier aux nombreux problèmes urgents de développement auxquels sont confrontés ses partenaires.
• La Suisse est encouragée à revoir le nombre de ses pays prioritaires, en trouvant un équilibre entre ses objectifs globaux de politique étrangère et les besoins des pays pauvres, y compris les États fragiles. Elle serait bien inspirée de concentrer son aide, dans chaque pays ou région, sur les secteurs ou thèmes dans lesquels elle possède un avantage comparatif, et où cette aide sera efficace et aura vraisemblablement davantage d’impact si elle atteint une échelle supérieure.
• Dans sa stratégie multilatérale, la Suisse devrait mieux s’appliquer à assujettir son soutien aux organismes multilatéraux à des critères de performance et d’impact sur la réduction de la pauvreté.

Cohérence des politiques au service du développement

Associer davantage les départements et organismes fédéraux à la définition de l’action à engager pour assurer la cohérence

La coordination ministérielle est formellement inscrite dans l’Ordonnance d’exécution de la Loi fédérale de 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales. Un comité interdépartemental – IKEZ – a été mis en place afin de fournir un lieu où débattre les questions se situant à la frontière du développement et d’autres domaines de compétence de l’administration fédérale, notamment la justice, la défense et l’environnement. Bien que jouissant d’une certaine influence, cette instance n’a aucun pouvoir de décision, son atout résidant dans sa capacité d’amorcer un débat au sein de l’administration. D’autres mécanismes informels ont également vu le jour, en particulier un groupe de travail interdépartemental chargé d’examiner les retombées des migrations du point de vue de la politique étrangère et d’autres structures plus restreintes travaillant sur des questions spécifiques.

À l’instar de nombreux autres pays membres du CAD, la difficulté pour les autorités suisses reste de faire en sorte que le débat sur la cohérence des politiques ne se limite pas aux organismes oeuvrant dans le domaine du développement, comme la DDC et le seco, mais associe également d’autres organes fédéraux. Ces dernières années, la DDC et le seco sont parvenus à faire intégrer les considérations de développement dans les discussions sur des sujets comme le commerce des produits agricoles, la fuite des capitaux et les garanties de crédit à l’exportation. Il leur faut maintenant faire preuve d’imagination pour que les engagements souscrits par la Suisse à l’égard du monde en développement soient plus systématiquement inscrits à l’ordre du jour. Il serait souhaitable que les autorités suisses fassent clairement savoir qu’elles attendent des autres ministères qu’ils participent pleinement, au niveau des hauts responsables, au débat sur la cohérence des politiques au service du développement.

Renforcer la cohérence des politiques au service du développement dans des secteurs clés

Lors des négociations commerciales du cycle de Doha, la Suisse a confirmé sa volonté d’œuvrer à la mise en place sur le long terme d’un système équitable et fondé sur les mécanismes du marché dans le domaine de l’agriculture, avec les réformes fondamentales que cela implique. Dans le cadre de l’initiative visant à ne plus appliquer ni droits de douane ni contingents, la Suisse a commencé en 2002 à abolir progressivement ces derniers sur les importations de produits agricoles en provenance des PMA. Parmi les autres décisions récentes figurent la réduction de la progressivité des droits de douane sur l’agroalimentaire et la suppression progressive des contingents laitiers entre 2006 et 2009.

Malgré ces efforts, les aides publiques à l’agriculture atteignent encore des montants importants rapportées au PIB. Les importations de produits agricoles qui entrent directement en concurrence avec des produits d’origine nationale sont soumises à des droits de douane élevés et la concrétisation complète de l’objectif de nullité des droits de douane et des contingents demeure assujettie à l’approbation du Parlement. Une plus grande libéralisation des importations agricoles bénéficierait non seulement aux consommateurs et à l’industrie agro-alimentaire suisses, mais aussi aux pays pauvres, où la croissance économique et la réduction de la pauvreté s’en trouveraient accélérées.

La Suisse a donné suite aux recommandations du Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux. Des mesures concrètes ont été prises pour renvoyer des fonds d’origine illicite dans des pays comme le Nigeria ou le Pérou. La Suisse est encouragée à partager avec la communauté internationale les enseignements tirés de son expérience dans ce domaine. Elle pourrait attirer l’attention sur le problème plus vaste de la fuite des capitaux afin de s’attaquer aux causes profondes de ce phénomène et à ses conséquences pour les pays en développement.

Recommandations

• La Suisse devrait renforcer les dispositifs institutionnels qu’elle a mis en place pour assurer la cohérence des politiques au service du développement, en associant plus étroitement au débat les instances fédérales autres que celles oeuvrant dans le domaine du développement et en multipliant les actions de promotion au sein de l’administration et de groupes d’intérêts spécifiques.
• Parce qu’elle est favorable à l’instauration d’un système commercial international équitable, la Suisse devrait continuer à œuvrer à une conclusion des négociations commerciales du cycle de Doha axée sur les questions de développement, et en particulier sur les dossiers des subventions agricoles et de la progressivité des droits de douane.
• La Suisse est encouragée à partager avec la communauté internationale les enseignements tirés de son expérience dans le domaine du rapatriement des fonds d’origine illicite vers les pays en développement.
• La Suisse pourrait porter la question de la fuite des capitaux à l’attention de la communauté internationale afin que soit recherchée une solution pour remédier aux causes profondes de ce phénomène et à ses effets pour les pays en développement.

Gestion et mise en œuvre de l’aide

La coopération suisse suscite le respect

Globalement, avec la diversité qui la caractérise la coopération suisse pour le développement repose sur des bases techniquement saines et est confiée à des personnes dévouées et compétentes animées par un grand souci d’intégrité. Au niveau du terrain, le personnel de projet entretient des relations satisfaisantes, fondées sur la confiance et le respect mutuel, avec les instances gouvernementales et les échelons nationaux et infranationaux d’administration. Les partenaires sont consultés régulièrement et les relations avec les ONG et le secteur privé sont excellentes. La coopération suisse s’attire le respect de ses pairs, au niveau international aussi bien que du terrain.

La DDC mène directement des activités bilatérales, soutient les programmes des organisations multilatérales et participe au financement de programmes gérés par d’autres organismes d’aide, suisses ou internationaux. Ses domaines d’intervention sont sélectionnés sur la base de l’analyse du contexte. Ses opérations sont très décentralisées et portent sur des domaines traditionnellement considérés comme sensibles, à savoir la prévention des conflits et la démocratie, la gouvernance et l’environnement. Le dialogue sur les politiques, l’aide-projet, parfois les activités sectorielles, ainsi que l’assistance technique, y compris pour le renforcement des capacités, sont les formes de collaboration les plus souvent utilisées par la DDC. Celle-ci apporte son concours à des personnes physiques, des ONG et des institutions publiques, à l’échelon local, national et mondial.

Le seco choisit les activités qu’il met en œuvre en fonction, d’abord, des instruments à sa disposition dans les domaines économique et commercial puis d’une analyse approfondie de la situation du pays partenaire. Les questions macro-économiques (soutien budgétaire, dette, développement du secteur financier, par exemple), la promotion de l’investissement, les échanges et les infrastructures de base font partie des principaux domaines qui relèvent de sa compétence. Il travaille en étroite collaboration avec le secteur privé, en Suisse comme dans les pays partenaires.

Un système de gestion de l’aide mieux intégré permettrait de réduire les coûts de transaction

La DDC et le seco adhèrent à des principes communs (développement durable, bonne gouvernance, dialogue, notamment), et l’un et l’autre souscrivent aux objectifs généraux de réduction de la pauvreté et d’efficacité de l’aide. Ils définissent ensemble les choix stratégiques de la Suisse en matière de coopération internationale, dans le cadre en particulier d’un comité stratégique conjoint et de quatre comités de pilotage conjoints – un pour les pays en développement, un pour les pays en transition, un pour la coopération multilatérale et un pour la politique de l’information. Bien que différents, leur façon de voir, leurs modalités d’intervention et leurs instruments d’action sont jugés complémentaires. Reste que les synergies potentielles pourraient être mieux exploitées au niveau du terrain, où pourraient aussi être multipliées les activités conjointes.

A la DDC comme au seco, il revient aux services centraux d’assurer la coordination avec les autres instances fédérales et de fournir un appui aux bureaux de coopération sur le terrain. Le seco possède de tels bureaux dans 18 des 27 pays qu’il classe prioritaires. Dans les autres pays prioritaires, des arrangements (y compris l’envoi d’agents du seco) sont conclus avec l’ambassade. Dans les bureaux de coopération conjoints en Europe de l’Est, le seco participe pour moitié au financement des frais fixes mais est tributaire des services centraux de la DDC pour tout ce qui concerne la programmation, la stratégie, l’administration et la gestion du personnel. Un accord écrit entre la DDC et le seco couvre des questions comme la désignation des directeurs résidents, leur mandat, les procédures de sélection, ainsi que la coordination et la représentation. Dans tous les cas, les questions politiques restent du ressort de l’ambassadeur.

En dépit de l’intérêt des conceptions respectives de la DDC et du seco et de la complémentarité de leurs instruments, les différences entre les modes de gestion et de fonctionnement des deux organismes génèrent inévitablement des coûts de transaction, des chevauchements et des doubles emplois de savoir- faire. Les dispositifs que nécessite leur coordination au niveau des services centraux absorbent des ressources qui pourraient servir à consolider des activités de terrain. Au vu des informations limitées recueillies lors des deux visites sur le terrain, il semblerait que l’aptitude des deux organismes à collaborer soit assujettie dans une large mesure à la bonne volonté et à la motivation de leur personnel. Dans ces conditions, la promotion de normes uniformes s’impose afin de mettre la Suisse en mesure de mieux répondre aux exigences du programme d’action à mener à l’échelon international, en matière d’harmonisation par exemple.

Accentuer la décentralisation au profit des instances de terrain

Les directeurs résidents jouissent d’une certaine marge de manœuvre pour l’affectation des financements en fonction des priorités arrêtées conjointement avec les pays partenaires sur une base annuelle. Le point de vue prévalant à l’échelon local est qu’ils pourraient bénéficier d’enveloppes financières plus importantes et de pouvoirs plus étendus, avec un horizon de planification à deux ans. Une décentralisation plus complète, au profit des bureaux de coopération, pourrait être opérée.  Les tâches liées à la gestion générale des programmes et des ressources humaines supplémentaires pourraient être détachés des services centraux pour appuyer l’adoption des mesures qu’appelle, à l’échelon local, l’amélioration de l’efficacité de l’aide. Les bureaux de coopération pourraient aussi s’investir d’un rôle prépondérant dans des domaines clés où leur compétence intellectuelle et organisationnelle et leurs résultats sont incontestablement reconnus (comme la gouvernance et le secteur privé) et rechercher plus activement des arrangements avec d’autres donneurs, dans le cadre d’accord de coopération déléguée/partenariat silencieux ou de programmes sectoriels lorsque c’est possible.

Mettre davantage l’accent sur les résultats et l’apprentissage institutionnel

Le système remanié de suivi et d’évaluation de la DDC, avec son personnel accru et son réseau de « communauté de pratique » destiné à encourager l’exploitation des enseignements de l’expérience à tous les niveaux de l’organisation, est conforme aux normes définies par le CAD/OCDE. Il offre désormais la possibilité de renforcer l’attention portée aux résultats et à l’impact. Des efforts sont déployés pour assurer un suivi de la Stratégie 2010 de la DDC, grâce notamment à des techniques d’auto-évaluation rapide pour la détermination de la contribution de la DDC aux OMD. Bien qu’instructive, cette méthode ne permet toutefois de suivre que les moyens mis en œuvre et il faut encore trouver comment y tenir compte des améliorations de qualité en termes de résultats obtenus. Parmi les autres impératifs figurent l’étude plus approfondie des questions transversales, l’amélioration de la qualité des rapports d’évaluation destinés à toutes les divisions et la publication de tous les rapports. Afin d’éviter la prolifération d’évaluations et d’examens externes, une planification plus rigoureuse pourrait être envisagée et plusieurs évaluations pourraient être combinées. Cela économiserait des ressources sans avoir forcément des retombées défavorables sur la qualité du programme d’évaluation.

Un système d’assurance-qualité (certification ISO 9001) a été mis en place en 2000 pour assurer un suivi permanent des activités du seco et garantir la prise en compte des enseignements de l’expérience dans le processus de décision. Un instrument de suivi global de la Stratégie 2006 du seco - le système d’évaluation et d’examen stratégiques - a également été mis au point afin d’améliorer la programmation de façon continue. Grâce à ces initiatives, le seco a pu apporter la preuve qu’il avait progressé, en 2002-2003, vers l’objectif qu’il s’était fixé de porter à au moins 80 % la part des pays prioritaires dans ses dépenses ventilables par pays. Comme la plupart des autres membres du CAD, il n’en demeure pas moins confronté à un certain nombre de défis, notamment (i) définir des indicateurs de performance et des exigences minimales à intégrer dans les accords avec les bureaux de coopération concernant la performance des projets, (ii) raccorder les objectifs des projets aux OMD et aux stratégies de lutte contre la pauvreté des pays partenaires, (iii) trouver et recueillir des données sur la pauvreté, et (iv) associer les partenaires à l’évaluation des performances.

La DDC et le seco prévoient de multiplier les exercices conjoints d’évaluation thématique et d’examen de portefeuille. Le CAD les encourage vigoureusement à poursuivre dans cette voie et à redoubler d’effort pour mieux tenir compte de l’expérience accumulée sur le terrain dans les processus de décision. Comme dans les autres pays membres du CAD, les exemples de mise à profit des enseignements de l’expérience tendent à rester rares et les échanges de connaissances au sein de chaque organisme et entre eux ne se transforment pas facilement en savoir institutionnel. Les agents devraient être encouragés à rendre plus systématiquement compte des résultats obtenus, et des ressources additionnelles et des conseils techniques pourraient être fournis aux bureaux de coopération ou aux partenaires en développement pour favoriser une évolution dans ce sens, si et quand c’est nécessaire. La Suisse pourrait aussi avoir recours à  l’échange d’information par le biais d’institutions régionales ou de séances de réflexion avec d’autres donneurs.

Le dilemme entre appropriation locale et visibilité

Un certain nombre de problèmes subsistent au niveau de la mise en œuvre des programmes. Le processus de recrutement, de suivi et d’évaluation des assistants techniques auxquels la Suisse a recours pour l’exécution des activités devrait être plus transparent et associer les partenaires au choix et à l’évaluation des performances de ces agents. Dans l’éventail des organismes d’exécution possibles devraient figurer davantage d’institutions régionales et nationales. Il conviendrait de donner aux partenaires locaux une responsabilité accrue dans la mise en œuvre des projets afin de renforcer l’appropriation locale et de garantir la durabilité. S’agissant des activités de formation, la Suisse devrait envisager de mettre en commun ses fonds avec ceux d’autres donneurs puis de charger les autorités locales de faire des appels d’offres. Cela réduirait les coûts de transaction et améliorerait sensiblement l’efficience globale de l’effort collectif de formation. Cela dit, encore faudrait-il pour cela que tous les intéressés soient réellement disposés à accepter que leur contribution y perde en visibilité.

Avancer dans la mise en œuvre du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide

La Suisse s’est engagée à donner suite aux Déclarations de Rome et de Paris sur l’efficacité de l’aide, engagement dont les premières mesures qu’elle a prises dans les domaines de l’harmonisation et de l’alignement attestent la crédibilité. Du fait de cette promesse, de nombreux bureaux de coopération sont désormais associés au processus liés aux cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP). La DDC et le seco ont entrepris d’élaborer un plan d’action commun afin d’harmoniser les procédures de la Suisse avec celles des autres donneurs ainsi qu’à aligner l’aide helvétique et ses modes d’acheminement sur les priorités et systèmes des pays partenaires. Les deux organismes collaborent actuellement à la définition d’une approche commune, fondée sur la Déclaration de Paris. Une déclaration et un plan de mise en œuvre conjoints seront publiés sous peu.

Les observations faites au Viêt-nam et en Bosnie-Herzégovine laissent penser que le personnel de terrain a besoin d’encouragements de la part des services centraux pour s’engager dans la voie tracée par les Déclarations de Rome et de Paris et intensifier les efforts pour élaborer des cadres communs en vue d’une collaboration avec les autres donneurs. L’instauration d’une « plateforme conjointe DDC-seco » pour les stratégies de lutte contre la pauvreté facilitera les échanges et la coordination sur les problèmes conceptuels et opérationnels soulevés par les SLP et une répartition plus claire des tâches au niveau de la contribution à la mise en œuvre de ces stratégies. Chaque organisme devrait aussi revoir ses mécanismes internes de traitement des stratégies de lutte contre la pauvreté dans les pays où il en existe et désigner un correspondant SLP afin de rehausser la cohérence des efforts déployés. Pour favoriser l’émergence d’une culture de l’efficacité de l’aide, différentes options de formation pourraient être envisagées, y compris l’organisation de séminaires avec d’autres membres du CAD se heurtant aux mêmes difficultés. Ces efforts déboucheront vraisemblablement tout naturellement sur l’échange de personnel entre les deux organismes (et avec ceux d’autres membres du CAD) afin de faire face à des besoins spécifiques, ou pour des périodes plus longues.

Une stratégie opérationnelle ou un plan d’action communs DDC-seco à l’appui de la réduction de la pauvreté aiderait les bureaux de coopération à appréhender d’un point de vue stratégique ce que la coopération suisse peut accomplir dans un contexte particulier et comment exploiter les synergies potentielles entre les programmes bilatéraux, les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et les activités des ONG, suisses et locales. Dans le cadre des CSLP, les bureaux de coordination pourraient encore intensifier leur collaboration avec d’autres donneurs, par exemple à travers la réalisation de bilans et de diagnostics conjoints au niveau d’un pays, d’examens de suivi et d’évaluations conjoints, le lancement d’activités conjointes à l’appui du renforcement des capacités et la mise en commun de fonds, y compris pour l’assistance technique. En consultation avec d’autres donneurs, la Suisse devrait aussi s’interroger sur les moyens d’abandonner les approches (comme les unités de gestion des projets) qui ralentissent l’harmonisation, quand elles ne l’empêchent pas, et envisager d’autres options comme l’apport d’un soutien collectif à l’appui de la réforme du secteur public. Enfin, des rencontres régulières devraient être organisées entre les agents de terrain et leurs collègues des services centraux de la DDC et du seco afin de permettre l’échange d’expériences. De même, il conviendrait de redoubler d’effort pour trouver des solutions durables au problème de la gestion des programmes et activités, par exemple acheminer les ressources d’APD par l’intermédiaire des systèmes, y compris les échelons locaux d’administration, des pays partenaires, une fois ces systèmes consolidés.

Recommandations

• Il devrait être possible de repenser la structure et l’organisation globales du système suisse de coopération pour le développement, en particulier face aux défis soulevés par la lutte contre la pauvreté et l’efficacité de l’aide au niveau du terrain. Dans un premier temps, les autorités suisses pourraient s’interroger sur les avantages d’une fusion des services de la DDC et du seco chargés des relations avec les institutions multilatérales, y compris les institutions financières internationales.
• La Suisse devrait veiller à ce que tous les bureaux de coopération assurent la représentation à la fois de la DDC et du seco et bénéficient de pouvoirs suffisants, au niveau financier et des ressources humaines, pour gérer efficacement le programme suisse.
• Il convient d’affermir la culture de l’évaluation et de porter une plus grande attention à l’impact des interventions suisses sur la pauvreté. Cela implique de redoubler d’effort pour raccorder au système de suivi et d’évaluation les améliorations de la qualité des informations et des données servant à mesurer les résultats.
• Dans le cadre de leur participation au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide, la DDC et le seco doivent continuer de s’appliquer à élaborer des approches opérationnelles communes, à adopter des modalités d’aide favorisant une réduction des coûts de transaction pour les pays partenaires, y compris en passant par la coopération déléguée, des partenariats silencieux ou un soutien sectoriel ou budgétaire lorsque les conditions le permettent.
• La Suisse devrait laisser plus souvent l’occasion aux partenaires des pays en développement de gérer directement les activités. Elle devrait avoir davantage recours aux compétences techniques locales et régionales lorsque c’est possible, et associer les autorités des pays partenaires à la sélection et à l’évaluation des performances des assistants techniques.

L’aide humanitaire de la Suisse

Un système fort et centralisé

L’aide humanitaire occupe une place toute particulière dans la politique extérieure de la Suisse, dont la précieuse contribution au système humanitaire international s’inscrit dans une tradition de longue date. La loi fédérale sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationale ancre cette composante de l’APD dans le droit international humanitaire et les principes de l’action humanitaire. Une stratégie humanitaire définit plus en détail les principes de fonctionnement, les missions fondamentales les activités opérationnelles de l’aide humanitaire suisse, traduisant ainsi en approche stratégique les dispositions prévues par la loi fédérale. La Suisse fait de la promotion du droit international humanitaire un volet essentiel de sa politique humanitaire et souscrit résolument aux “Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire”. Elle a mis en place pour acheminer son aide humanitaire un système perfectionné s’articulant autour d’approches novatrices et complémentaires afin d’atténuer les risques liés aux catastrophes et de distribuer dans le cadre de projets une aide financière directe.

La Suisse affecte son aide humanitaire pour l’essentiel en fonction des besoins, selon des principes de répartition qui ne sont pas consignés en détail dans les documents officiels. Généralement, 20 % du budget de l’APD sont réservés à l’aide humanitaire. Depuis 2000, toutefois, la part de l’aide humanitaire, y compris les dépenses en faveur des réfugiés dans les pays donneurs, dans l’APD ne dépasse pas 15 %. Le budget de l’aide humanitaire est divisé en trois parties : un tiers est alloué à des programmes bilatéraux et des programmes gérés par des ONG suisses ; un tiers est versé au Comité international de la Croix-Rouge/Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ; et le troisième est réparti entre diverses agences spécialisées des Nations unies.

C’est la DDC qui centralise la gestion de l’aide humanitaire suisse au sein du Département fédéral des affaires étrangères, dont dépend également le dispositif national d’intervention rapide. Les mécanismes de coordination et de consultation avec les unités responsables des autres domaines d’intervention sont en général bien développés. S’agissant de l’aide humanitaire, ni les responsabilités ni les fonds ne font l’objet d’une délégation de pouvoir aux ambassades ou aux bureaux de coopération, qui peuvent cependant bénéficier du concours de spécialistes de l’action humanitaire. Des bureaux de coordination spéciaux peuvent être mis en place dans les régions concernées. Le mécanisme suisse d’intervention et les ONG suisses jouent un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de l’aide humanitaire suisse. Le coût de la mobilisation des dispositifs nationaux doit cependant être mis en regard du coût – moindre, et ce n’en est pas là le seul avantage – d’un recours aux capacités locales.

Les nouvelles améliorations à apporter

La Suisse pourrait contribuer encore davantage à l’action humanitaire si elle décidait de relever le niveau de son APD. Le financement pluriannuel que permettent les crédits-cadres pourrait servir de base à la mise en place de dispositifs de financement prévisibles qu’il conviendrait d’étudier de plus près. La Suisse pourrait également envisager la mise au point de directives garantissant le versement rapide des fonds. La structure budgétaire pourrait être simplifiée afin de faire apparaître plus clairement i) les montants alloués aux organismes multilatéraux, ii) le soutien apporté aux ONG suisses et aux ONG locales, et iii) la capacité d’intervention de la Suisse. La définition actuelle des lignes budgétaires ne renseigne pas toujours avec précision sur le caractère non lié des produits relevant de l’aide alimentaire.

La politique d’aide humanitaire de la Suisse ne prête pas à ambiguïté, mais pourrait transparaître de manière plus concordante dans les autres stratégies de la DDC. Considérée comme un domaine à part entière de la Direction, l’aide humanitaire est pourtant parfois rattachée au thème « prévention et résolution des crises », d’où le risque d’un chevauchement des politiques et d’une coexistence de positions contradictoires dans les situations d’urgence complexes. La Suisse devrait également continuer de veiller à ce que le débat sur les migrations n’influe pas sur la répartition de l’aide humanitaire, et pourrait envisager de procéder à une évaluation de ses programmes de retour volontaire.

Il serait par ailleurs souhaitable que la Suisse développe encore son système de gestion des stratégies d’aide humanitaire. Pour renforcer son approche fondée sur les besoins constatés et favoriser l’harmonisation et l’alignement dans les situations d’urgence complexes, la Suisse pourrait étudier de plus près comment mettre mieux à profit les activités qu’elle mène au niveau des pays bénéficiaires, et établir ses stratégies d’aide humanitaire en s’inspirant des Plans d’action humanitaire communs des Nations unies (CHAP). Des stratégies axées sur la mise en œuvre pourraient en outre favoriser une plus active participation des bénéficiaires et la prise en compte de considérations environnementales et sociales (y compris la problématique hommes-femmes).

Recommandations

• La Suisse devrait faire en sorte que l’aide humanitaire demeure un volet indépendant de sa stratégie, même si elle est étroitement associée à la prévention des crises et à la gestion opérationnelle.
• La DDC devrait apporter des éclaircissements quant aux composantes bilatérale et multilatérale de sa stratégie d’aide humanitaire et la recentrer sur les aspects opérationnels. Une plus grande place devrait être faite dans les stratégies de mise en œuvre à la méthodologie à adopter pour impliquer davantage les bénéficiaires dans les interventions humanitaires et aborder plus explicitement les aspects environnementaux et sociaux de l’aide humanitaire.
• L’augmentation de l’APD de la Suisse doit aller de pair avec un maintien du pourcentage alloué à l’aide humanitaire. La structure budgétaire devrait être précisée et la composante aide alimentaire être consentie sous une forme non liée.
• La DDC devrait mettre à profit le fait que l’aide humanitaire est totalement intégrée dans son système d’aide et veiller à ce que le Domaine Aide Humanitaire participe pleinement aux processus en jeu dans la coopération au développement.
• La DDC pourrait développer son système de gestion des programmes humanitaires en veillant à leur alignement sur les Plans d’action humanitaire communs des Nations unies. Le recours à des spécialistes de l’action humanitaire dans les ambassades et les bureaux de coopération de la DDC pourrait faire l’objet d’une évaluation afin de donner plus de poids à leur fonction dans les opérations sur le terrain. 

Le rapport complet du Secrétariat est à venir.

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