Apperçu synthétique de l'aide de la Grèce
Etant donné la situation géographique de la Grèce, la sécurité et le bien-être de ce pays sont largement tributaires de la stabilité et de la prospérité économique des pays en développement et en transition de la région des Balkans, des bords de la Mer Noire et de l'Est du Bassin méditerranéen. La Grèce étant un pays développé et stable au sein de régions très hétérogènes et complexes au plan culturel, elle aide ses voisins à relever le défi du développement. Elle juge aussi pouvoir se prévaloir pour cela d'un net avantage comparatif, découlant d'un passé commun et des échanges culturels, d'une bonne compréhension mutuelle, de solides relations politiques et commerciales et de l'expérience qu'elle a elle-même accumulée, il n'y a pas si longtemps, lors de son propre développement.
Encourager l'instauration de pratiques démocratiques et d'un développement économique durable dans les régions avoisinantes va donc dans le sens des intérêts nationaux de la Grèce et constitue d'ailleurs la principale orientation stratégique de son programme d'aide publique. La Grèce apporte un soutien ciblé aux initiatives régionales allant dans cette direction, comme le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est (un fonctionnaire grec assure actuellement la présidence du groupe de travail n°1 sur la démocratisation et les droits de l'homme). Plus des quatre cinquièmes de l'aide publique au développement (APD) bilatérale consentie par la Grèce vont à des pays en développement du Sud-Est de l'Europe.
La Grèce bénéficiait elle-même encore d'une APD importante jusque dans les années 80. Par suite de son accession à la Communauté européenne en 1981, l'aide multilatérale de la Grèce s'est progressivement accrue du fait de sa participation, sur une base proportionnelle, au budget servant à financer les programmes de développement mis en oeuvre par la Commission européenne. Partisan convaincu du multilatéralisme, la Grèce est membre de nombreuses organisations multilatérales. En août 1996, et dans la perspective de l'adhésion au Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, le gouvernement grec a arrêté un plan quinquennal devant aboutir à la mise en place d'un programme conséquent d'aide bilatérale, auquel ont été alloués 400 millions de $ pour la période 1997 à 2001. Cette décision mérite d'être signalée car elle a été prise à une période où la Grèce s'astreignait à une grande rigueur au plan macro-économique afin de répondre aux conditions requises pour faire partie de la zone Euro.
La Grèce est devenue le 23ème Membre du CAD en décembre 1999. Cet événement a été le prélude à une participation plus substantielle de la Grèce aux efforts concertés déployés à l'échelon international pour faire reculer la pauvreté dans le monde et assurer la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement. Depuis 1996, les versements nets d'APD bilatérale de la Grèce ont quadruplé, passant de 27 à 99 millions de $. En 2000, les versement nets d'APD de la Grèce ont totalisé 226 millions de $, soit 0.20 % du revenu national brut (RNB), atteignant presque la moyenne du CAD, de 0.22 % (mais restant en deçà de l'effort moyen des pays du CAD qui s'établit à 0.39%).
Ce premier examen des politiques et programmes de la Grèce en matière de coopération pour le développement vient à point nommé car il intervient au moment même où vient d'être annoncé, le 23 octobre 2001, un changement dans les responsabilités ministérielles en matière de coopération pour le développement et où est élaboré un nouveau programme quinquennal couvrant la période 2002 à 2006.
La Grèce a, à l'évidence, pris un bon départ pour la construction de son programme d'aide, grâce aux orientations fournies par le gouvernement dans son Programme quinquennal à moyen terme de coopération pour le développement. Parmi les accomplissements dont elle peut se prévaloir figurent les suivants :
a) L'adoption, le 5 juillet 1999, de la Loi n° 2731, qui a jeté les fondements juridiques indispensables et porté à 13 le nombre de ministères/organismes habilités à mettre en Suvre des activités de coopération pour le développement.
b) La désignation de diverses instances chargées de gérer des aspects particuliers du programme d'aide bilatérale avec :
c) L'établissement, au sein du ministère de l'Economie nationale, d'une direction s'occupant de coordonner le programme d'aide bilatérale et d'assurer le secrétariat de la Commission interministérielle et du Comité de suivi et pilotage.
d) L'instauration, au sein du ministère des Affaires étrangères, d'une direction générale (connue sous le nom de « L'aide hellénique ») chargée de coordonner, de superviser et de soutenir les projets de développement et les activités d'aide humanitaire et de sensibilisation aux questions de développement mis en Suvre par les ONG grecques.
e) La publication des rapports annuels au Parlement sur la coopération pour le développement, d'un guide du programme d'aide de la Grèce à l'intention du grand public et d'un manuel pour les ONG et autres organisations de la société civile grecque désireuses d'obtenir un cofinancement de l'Etat pour leurs activités à l'appui du développement.
f) L'association au programme d'aide d'un nombre impressionnant de ministères, universités, consultants, entreprises et ONG grecs qui connaissent bien, car ils s'y intéressent de près, les Balkans, les bords de la Mer Noire et l'Est du Bassin méditerranéen.
g) La mise en place d'un dispositif de cofinancement des activités des ONG respectueux des bonnes pratiques internationales et l'homologation de plus de 150 ONG grecques, de ce fait admises à bénéficier de cofinancements de l'Aide hellénique.
h) L'elaboration d'un Plan hellénique pour la reconstruction économique des Balkans [budget provisoire : 550 millions d'EUR (environ 507 millions de $)] et d'un Plan stratégique pour l'aide hellénique, tous deux appelés à faire partie intégrante du nouveau programme quinquennal.
Lors d'une visite effectuée en Albanie en prévision du présent examen, on a pu constater que la Grèce avait déployé un effort particulier pour soutenir le développement de ce pays. C'est ainsi qu'en 1997 elle a débloqué 20 milliards de drachmes (environ 73 millions de $) pour aider l'Albanie à traverser une passe difficile à la suite de l'effondrement d'une série de projets d'investissement « en pyramide ».
Ces divers éléments fournissent une base solide pour renforcer et étendre encore l'action de la Grèce en matière de coopération pour le développement. L'aide bilatérale grecque se distingue par la multiplicité des activités menées dans les régions avoisinantes et l'éventail, la compétence et le dévouement des acteurs qui y sont associés. Ces activités témoignent du profond intérêt porté par les Grecs au développement de leurs voisins. Elles concourent à l'instauration de conditions propices à une plus grande stabilité en contribuant à renforcer les capacités locales, à promouvoir l'émergence d'institutions de la société civile et à créer des réseaux transfrontières favorisant la coopération et l'intégration interrégionales. Cela dit, les financements alloués à ces activités restent limités et de courte durée. De vastes possibilités s'offrent pour la Grèce d'exploiter et d'étendre ces activités de développement sur le moyen terme, dont bon nombre ont été « évincées » ces dernières années par les urgences auxquelles il a fallu répondre dans les Balkans.
Les dramatiques événements qui, depuis 1997, ont marqué l'Albanie, la Bosnie, le Kosovo et l'ex-République yougoslave de Macédoine (ERYM) ont entraîné un accroissement notable de l'aide d'urgence et de l'assistance humanitaire mises en Suvre par la Grèce, par l'intermédiaire principalement du ministère de la Défense, dans les Balkans. Depuis 1998, sur le budget de l'aide bilatérale grecque, plus de 100 millions de $ ont servi à financer des activités de l'Armée hellénique au sein des forces multinationales déployées en Albanie, en Bosnie et au Kosovo. Cela s'explique par l'urgence des besoins et l'existence, au sein de l'armée grecque, d'unités possédant la formation et les équipements nécessaires pour mener à bien ce type d'opérations. Un tel degré d'implication de l'armée nationale dans un programme de coopération pour le développement est cependant sans précédent parmi les Membres du CAD. Maintenant que le paroxysme de l'urgence est passé, la Grèce devrait donner clairement priorité à des activités à plus long terme, ciblées sur les causes fondamentales de la pauvreté et dont les modalités de mise en Suvre s'accordent aux bonnes pratiques internationales en matière de coopération pour le développement.
Dans le cadre de son premier programme quinquennal, la Grèce s'était elle-même fixée pour objectif d'accroître sensiblement son aide bilatérale afin de porter à 0.20 % de son RNB, pour 2001, le total des apports bilatéraux et multilatéraux consentis aux pays en développement et en transition. Si l'objectif visé pour le rapport aide totale/RNB a bien été atteint, et ce un an plus tôt que prévu, cela s'explique uniquement par les efforts déployés par l'Armée hellénique face aux crises survenues dans les Balkans. Il reste à démontrer que les autres ministères/organismes intervenant dans l'acheminement de l'aide grecque sont capables d'absorber un surcroît de fonds d'aide bilatérale de l'ordre de 50 millions de $ par an et de le transformer en des activités efficaces à l'appui du développement s'inscrivant dans la durée. Cela nécessitera une planification volontariste, afin de renforcer sans délai et dans de fortes proportions certaines activités de développement, assortie de mesures destinées à garantir le maintien de la qualité et de l'efficacité de l'aide.
Fixer des objectifs généraux et traduire les principes en actes
D'innombrables finalités, principes et objectifs qui se chevauchent les uns les autres ont sous-tendu la coopération grecque pour le développement. A la faveur des changements opérés actuellement en vue de consolider son système d'aide, il serait utile que la Grèce mette au point une déclaration d'orientation énonçant les grands objectifs de sa coopération pour le développement et établisse un ensemble de cibles annexes, qui se complètent les unes les autres et contribuent, ensemble, à la réalisation de ses objectifs de développement. Comme en atteste la situation dans les pays voisins de la Grèce, la paix et la sécurité sont vitales pour la réduction de la pauvreté. De même, une prééminence accrue pourrait être donnée à la dimension de réduction de la pauvreté dans l'effort déployé pour rétablir la paix et la sécurité, car la paix et la sécurité ne pourront se matérialiser dans les pays voisins tant que certaines personnes continueront d'y vivre dans une extrême pauvreté et resteront exclues de la vie politique et économique. La Grèce doit par ailleurs s'appliquer à adapter les politiques et principes préconisés par la communauté internationale du développement à son propre contexte, et à leur donner corps dans son cadre stratégique, ses méthodes de gestion et ses activités au jour le jour. Afin de faciliter la prise de décision et la répartition du budget, un dispositif d'évaluation pourrait être mis en place afin d'aider la Grèce à déterminer la mesure dans laquelle les différentes activités contribuent à la réalisation de ses grands objectifs.
Volume de l'aide
L'objectif que s'est fixé la Grèce pour son deuxième programme quinquennal est de maintenir son rapport aide totale/RNB à 0.20 %. Compte tenu du dynamisme dont témoigne son économie, cela implique un accroissement régulier du volume de l'aide au développement. Dans le cadre des débats dans l'enceinte de l'Union européenne ou d'instances internationales, la Grèce devrait envisager de fixer un nouvel objectif pour son rapport APD/RNB, en le relevant progressivement.
Lutte contre la pauvreté, égalité homme-femme et environnement
Les ministères de l'Agriculture, de l'Environnement, de l'aménagement du territoire et des travaux publics, et de l'Economie nationale ont élaboré ensemble un manuel détaillant la démarche retenue par la Grèce en matière de lutte contre la pauvreté, d'égalité homme-femme et d'environnement. Le défi est maintenant de traduire ces principes en actes au niveau de toutes les composantes du système d'aide grec. Etant donné les priorités définies dans le Plan hellénique pour la reconstruction économique des Balkans - à savoir infrastructures sociales et économiques et secteurs productifs -- la Grèce devrait procéder à des études d'impact sur l'environnement afin d'évaluer et de minimiser les dommages potentiels pour l'environnement des activités financées dans ce cadre. Il lui faudra aussi veiller à ce que celles-ci soient pleinement intégrées aux autres composantes du programme d'aide et soient conformes aux objectifs et pratiques régissant son action de coopération pour le développement -- maximisation des retombées en termes de réduction de la pauvreté et prise en compte systématique de la problématique homme-femme, notamment.
Questions d'organisation
C'est désormais le ministère des Affaires étrangères qui gérera les relations économiques internationales de la Grèce, mission qui relevait jusqu'ici du ministère de l'Economie nationale. Ce transfert de compétences offre à la Grèce l'occasion de se doter d'une structure organisationnelle lui permettant d'atteindre de façon efficiente et efficace les grands objectifs assignés à son programme d'aide et d'établir une ligne de partage plus nette entre les activités à l'appui du développement et celle visant à promouvoir l'industrie grecque à l'étranger. Il conviendra notamment de s'interroger sur l'opportunité de maintenir au sein d'une même structure la responsabilité, respectivement, des relations commerciales internationales et de la coopération pour le développement. La Grèce devrait envisager la constitution d'une structure centrale investie de pouvoirs conséquents, dont relèveraient aussi bien l'aide bilatérale que l'aide multilatérale et dont les attributions engloberaient la formulation des politiques, la planification, la programmation et de l'évaluation. La création à Athènes de bureaux par pays intégrés, chargés de l'ensemble des relations -- diplomatiques, économiques et en matière de développement -- de la Grèce avec les pays partenaires est une autre réforme qui mériterait de retenir l'attention. Quelles que soient les décisions qui seront prises concernant la nouvelle structure organisationnelle, il faudra en tout état de cause s'appliquer à préserver et renforcer les compétences qu'ont accumulées les deux ministères pendant le premier programme quinquennal. Il ne faut cependant pas sous-estimer les difficultés que risque de soulever la fusion de personnels ayant des cultures d'entreprise différentes, de même que des attentes et des antécédents professionnels différents. Dans un souci de bonne gestion des ressources humaines, des efforts particuliers devront vraisemblablement être déployés pour préparer le terrain. L'organisation de séminaires permettrait de faire connaître les options en lice, de recueillir les réactions des uns et des autres et d'engager un débat en tenant compte de ce qui se fait dans les autres pays donneurs. Les nouveaux arrangements administratifs devront être entérinés par la loi. Il est primordial qu'un texte soit établi et promulgué rapidement.
Effectifs et représentation sur le terrain
Il est du devoir des donneurs de s'assurer que le personnel qu'ils emploient, dans les services centraux comme sur le terrain, a une bonne connaissance des principes et pratiques de la coopération pour le développement et possède les qualifications requises pour les appliquer, et que leur système d'aide ne fait pas entrave à la construction d'une mémoire institutionnelle et d'un réservoir de compétences opérationnelles. La Grèce devrait profiter du transfert des attributions relatives aux relations économiques internationales pour constituer un pôle chargé de la coopération pour le développement, dont les membres seraient appelés à jouer un rôle de premier plan dans la gestion et la mise en Suvre de son programme d'aide, y compris dans le cadre d'affectations dans les principaux pays partenaires. A ce jour, aucun spécialiste de la coopération pour le développement n'a été envoyé dans les principaux pays partenaires. Ce sont en conséquence les conseillers/attachés commerciaux auprès des ambassades de la Grèce qui consacrent une partie de leur temps à assurer la représentation sur le terrain du programme grec d'aide publique. Si cette formule a grandement facilité la liaison et la coordination au plan local, il n'en risque pas moins d'y avoir parfois concurrence, voire conflit, entre les objectifs que sont supposés servir ces agents, dont la mission première et l'activité prioritaire sont de promouvoir le resserrement des liens économiques et commerciaux bilatéraux et d'aider les entreprises et investisseurs grecs. Le souci de bonne pratique conduit généralement les Membres du CAD à renforcer et élargir leur présence sur le terrain afin de se mettre mieux en mesure de répondre efficacement aux exigences du partenariat au service de la lutte contre la pauvreté et d'améliorer la coordination et la complémentarité de leurs propres activités d'aide. Cela nécessite un travail à temps complet. La Grèce serait donc bien inspirée d'affecter des personnels chargés de la coopération pour le développement à ses ambassades dans les principaux pays partenaires et de déléguer des pouvoirs de décision accrus à ses agents de terrain.
Programmes par pays
Pendant le premier programme quinquennal, les 13 ministères/organismes intervenant dans l'aide grecque ont reçu à cet effet une dotation budgétaire annuelle qu'ils pouvaient gérer de façon semi-autonome, étant notamment habilités à négocier des accords bilatéraux avec chacun des principaux pays partenaires. De ce fait le programme d'aide se ramenait à une juxtaposition d'activités très diverses, de petite envergure et de courte durée. Dans un souci d'efficacité, la Grèce compte, dans le cadre de son deuxième programme quinquennal, réduire sensiblement le nombre des ministères/organismes exécutants. Cela contribuera quelque peu à atténuer la dispersion du programme d'aide mais sans en éliminer la cause essentielle. L'adoption d'une approche plus intégrée, s'articulant autour de programmes par pays, faciliterait la répartition du budget annuel entre les principaux pays partenaires et secteurs d'intervention, et c'est ensuite seulement qu'il serait décidé quels ministères/organismes sont les mieux placés pour Suvrer à la réalisation des objectifs fixés. Cela réduirait vraisemblablement le nombre de ministères/organismes intervenant dans chaque programme par pays ou secteur sans pour autant diminuer celui des ministères/organismes pouvant être appelés à participer au programme d'aide dans son ensemble. Dans le cadre de son deuxième programme quinquennal, la Grèce à l'intention de conclure avec chaque pays partenaire un « accord de partenariat » couvrant la totalité de ses activités d'aide futures. Ces accords seraient étayés par des réunions annuelles à haut niveau consacrées aux questions de coopération pour le développement. Pour que ces accords soient suivis d'effets et que les acteurs grecs eux-mêmes s'y sentent parties prenantes, il sera essentiel d'associer les ministères/organismes exécutants à leur négociation et aux consultations annuelles sur l'aide.
Soutien en faveur des services sociaux
Le soutien consenti par la Grèce en faveur des services sociaux (éducation de base, santé de base, distribution d'eau et assainissement et programmes dans le domaine de la population) est réduit par rapport à ce que font en moyenne les autres pays du CAD. D'un autre côté, plus de 800 ressortissants de pays en développement et en transition bénéficient actuellement de bourses pour suivre des études de troisième cycle ou une formation médicale spécialisée en Grèce. Pour que l'attribution des bourses grecques réponde à une stratégie visant spécifiquement à valoriser les ressources humaines dans des domaines fondamentaux pour le développement durable à plus long terme, il serait temps que la Grèce réexamine son système de bourses tertiaires afin de faire en sorte que cette composante importante de son programme bilatéral concoure de façon efficiente, et efficace par rapport à son coût, au renforcement des capacités des pays partenaires et contribue effectivement à la réalisation des grands objectifs de la coopération grecque pour le développement. Conformément à la ligne qu'elle s'est fixée pour son deuxième programme quinquennal d'augmenter le nombre de ses projets axés sur la pauvreté, la Grèce pourrait raccorder plus explicitement cet objectif à la nécessité d'accroître son soutien en faveur des services sociaux de base.
Rationalisation des procédures
Il existe dans le système grec un certain nombre de procédures parallèles, d'où des possibilités de rationalisation. Chaque ministère/organisme exécutant applique, par exemple, des procédures qui lui sont propres pour déterminer les activités qui bénéficieront de son concours. Une procédure unique, applicable à l'ensemble du système d'aide, pourquoi pas calquée sur celle utilisée par le ministère de l'Economie nationale, pourrait être mise en place pour la sélection des projets. Plusieurs ministères grecs accordent des bourses d'études supérieures. Il devrait être possible de définir une stratégie, des procédures de sélection et des critères d'attribution communs et de réduire le nombre de dispositifs en opération.
Aide multilatérale
Avec la mise en place de stratégies intégrées de lutte contre la pauvreté pilotées par les pays partenaires, l'aide bilatérale et l'aide multilatérale tendent à devenir de plus en plus interdépendantes et complémentaires. Cela a conduit de nombreux donneurs à resserrer les liens au sein même de leur système d'aide afin que les objectifs poursuivis au travers des deux canaux se renforcent mutuellement et que puisse s'opérer un partage et une exploitation des connaissances et de l'expérience accumulées. Les relations de la Grèce avec les organisations multilatérales relèvent de diverses directions au sein de différents ministères. La gestion de l'aide multilatérale est aussi dans une large mesure dissociée de celle des activités bilatérales. La Grèce pourrait raccorder plus étroitement entre elles son aide bilatérale et son aide multilatérale et inscrire cette dernière dans une démarche plus stratégique et plus intégrée. Elle pourrait envisager de créer dans son budget annuel un poste spécifique pour l'aide multilatérale et d'élaborer un dispositif de prise de décisions qui lui servirait à déterminer la répartition de ces fonds entre les organisations multilatérales.
Suivi, évaluation et mise en commun des enseignements de l'expérience
La Grèce a pris des dispositions pour se mettre en mesure de fournir au CAD des statistiques globales sur ses apports d'aide publique. La communication d'informations sur les différentes activités d'aide dans le cadre du Système de notification des pays créanciers (SNPC) doit aussi être considérée comme une priorité, d'autant que cela améliorerait la transparence et la circulation de l'information entre toutes les composantes du système d'aide grec. Le ministère de l'Economie nationale a recruté un consultant qu'il a chargé d'élaborer une méthodologie commune pour la gestion, le suivi et l'évaluation des projets. Il est essentiel de mettre en place rapidement des systèmes de suivi et d'évaluation afin de rehausser l'efficience et l'efficacité du programme d'aide et de créer l'infrastructure indispensable pour tirer les enseignements des réussites et des échecs. Il convient de s'appliquer à instaurer, au sein du système grec, une culture privilégiant les résultats, autrement dit la contribution au développement des activités mises en Suvre, et non l'utilisation des crédits inscrits au budget. Une attention plus importante pourrait aussi être accordée au partage et à l'examen des enseignements de l'expérience, notamment grâce à la mise en place de mécanismes de transparence (par exemple de sites web) permettant aux ministères/organismes exécutants, aux ONG et aux entreprises d'obtenir des informations sur les autres activités visant le secteur ou le pays partenaire qui les intéressent.
Cohérence des politiques
La pauvreté est source de dysfonctionnements et de désordres dans les pays voisins de la Grèce, et l'instabilité politique qui en résulte, avec les flux migratoires illicites et la dégradation de l'environnement qu'elle provoque, a pour elle des effets néfastes. Un engagement des plus hautes autorités politiques à veiller à la cohérence de toutes les politiques publiques pouvant influer sur les perspectives économiques et la pauvreté dans les pays en développement serait tout à fait opportun dans le cas de la Grèce. Les structures voulues sont en place et pourraient être adaptées de manière à garantir un traitement plus systématique des problèmes de cohérence des politiques dès lors que les hautes sphères auront fait connaître à l'ensemble de l'administration leur volonté d'Suvrer à la cohérence des politiques. La Commission permanente du Parlement sur la défense et les affaires étrangères pourrait être chargée de vérifier les projets de loi. La Commission interministérielle et le Comité de suivi et de pilotage offrent des instances toutes prêtes où procéder à des échanges de vues et des consultations et prendre des décisions, au niveau des responsables politiques et des hauts fonctionnaires, pour peu que leur mandat soit étendu à la coordination au service de la cohérence des politiques et que la composition de la première soit élargie à tous les principaux ministères intervenant dans la coopération pour le développement.
Retombées pour le développement et sensibilisation de l'opinion publique
Bien qu'apparemment élevé, le soutien manifesté par le public pour l'aide au développement va bien davantage aux initiatives prises en réponse à des situations d'urgence, des catastrophes naturelles et des conflits qu'aux activités à l'appui du développement à plus long terme. Pour mobiliser un soutien accru, et justifier un accroissement des dépenses, il faudrait redoubler d'efforts pour informer les membres du Parlement et le public des résultats obtenus et des retombées pour le développement des activités financées dans le cadre du programme d'aide. Quant à savoir quel est le rôle du CAD et quelles sont ses activités, tout cela est un peu confus dans l'esprit des Grecs. De nombreuses ONG et entreprises bénéficiant de concours dans le cadre du programme d'aide de la Grèce se réfèrent au « programme du CAD ». Afin de susciter une meilleure appropriation du programme d'aide par les Grecs eux-mêmes, il conviendrait de s'appliquer à informer les organismes auxquels sont alloués des financements et les citoyens dans leur ensemble que ces fonds émanent des contribuables grecs et sont destinés à alimenter des activités allant dans le sens des objectifs généraux assignés par le Parlement grec au programme de la Grèce en matière de coopération pour le développement.
La préparation de son nouveau programme quinquennal de coopération pour le développement offre à la Grèce une bonne occasion de consolider ses acquis et de se donner des ambitions plus élevées pour l'avenir. Dans ce contexte, le CAD recommande à la Grèce de s'appliquer à :
Cet examen de l'aide est également disponible dans Les Dossiers du CAD 2002, Vol. 3, No. 2.
Visitez le site web de l'OCDE consacré à la Grèce.
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