Cadre général de la coopération pour le développement
Orientations juridiques et politiques
Un rôle de premier plan sur la scène internationale du développement en cette période de crise mondiale
Le Royaume-Uni est un meneur reconnu dans la communauté internationale du développement. Il doit cette réputation à la clarté du projet qu’il poursuit, à la détermination persistante affichée par ses responsables politiques, à la solidité de ses ressources humaines et de ses capacités financières, et à son attachement indéfectible à atteindre pour 2013 la cible qu’il s’est fixé, à savoir consacrer 0.7 % de son revenu national brut (RNB) à l’aide publique au développement (APD). Le Royaume-Uni sait se saisir de toutes les occasions pour promouvoir la cause du développement auprès d’un public élargi ; c’est ainsi qu’au sommet du G20 tenu à Londres en 2009, il a préconisé qu’une large place soit faite aux considérations de développement dans la réponse internationale à la crise économique mondiale. Il s’est par ailleurs investi d’un rôle de chef de file dans divers domaines déterminants, notamment l’efficacité de l’aide, l’engagement dans les Etats fragiles, l’aide humanitaire et la réforme du système international d’aide. De ce fait, le Royaume-Uni est regardé comme un modèle à bien des égards par les autres donneurs, ce qui lui confère une responsabilité particulière.
Ne pas relâcher l’attention prêtée à la lutte contre la pauvreté tout en élargissant son champ d’action
Le programme du Royaume-Uni en matière de coopération pour le développement repose sur de solides fondements juridiques, la loi de 2002 sur le développement international stipulant sans ambigüité que l’aide au développement a pour but de faire reculer la pauvreté. Cette primauté incontestable accordée à la lutte contre la pauvreté a représenté un puissant atout pour le programme d’aide britannique ces dernières années. Depuis la parution de la loi, deux livres blancs (2006 et 2009) sont venus peu à peu élargir le champ d’action de la coopération pour le développement et instituer une démarche intégrée qui, au-delà de l’aide, tient compte des nouveaux enjeux planétaires. Le livre blanc de 2009 définit quatre priorités : (i) instaurer une croissance durable dans les pays les plus pauvres, (ii) combattre le changement climatique, (iii) œuvrer à la prévention des conflits et soutenir les Etats fragiles, et (iv) rehausser l’efficience et l’efficacité du système international d’aide. Reste qu’ajoutés les uns aux autres, les engagements souscrits dans les livres blancs successifs (où ils commencent par la formule « We will ») associés aux objectifs inscrits dans les divers accords de service public (public service agreement – PSA) placent le DFID devant un éventail complexe de priorités. Tout en élargissant le champ de ses efforts à l’appui du développement, le Royaume-Uni se doit de préserver la clarté du projet et du mandat régissant son programme d’aide. A cet effet, le DFID devrait établir une hiérarchie précise entre ses divers objectifs et rationnaliser encore ses politiques et orientations stratégiques en les articulant autour de priorités essentielles renvoyant aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD).
Le Royaume-Uni s’attache avec détermination à apporter un soutien dans les Etats fragiles et les zones de conflit, ce qui est louable. Ses dépenses dans les Etats fragiles ont doublé au cours des cinq dernières années et dans le livre blanc de 2009 est pris l’engagement d’affecter à ces derniers au moins 50 % des nouveaux apports d’aide-pays bilatérale, avant tout pour y favoriser la construction de la paix et la consolidation de l’appareil d’Etat. Les autorités britanniques associent judicieusement action bilatérale et action multilatérale et prônent avec vigueur un renforcement et une meilleure coordination de la réponse multilatérale durant les opérations de maintien de la paix de même que dans les situations de crise et de sortie de conflit. Le DFID s’investit par ailleurs d’un rôle de premier plan dans les travaux du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE sur les situations de fragilité, domaine dans lequel sa volonté de faire avancer les choses et ses démarches novatrices sont grandement appréciées. Depuis 2007, le DFID s’est beaucoup intéressé à la prise en compte des risques de conflit et la construction de la paix dans les Etats en faillite ou sortant d’un conflit. Il pourrait désormais élargir ses centres d’intérêt afin de mettre au point des stratégies de prévention pour les Etats fragiles dont la situation n’est pas encore critique.
Le DFID s’applique à promouvoir l’égalité des sexes à travers son dialogue et ses programmes, et recourt pour ce faire à des moyens novateurs. La poursuite des efforts d’intégration systématique des considérations d’égalité homme-femme sera essentielle pour garantir la durabilité et la consolidation de toutes les avancées obtenues. Le Royaume-Uni doit continuer de tirer les enseignements de ses activités à l’appui de l’égalité homme-femme, les appliquer à ses interventions visant d’autres domaines transversaux et partager les bonnes pratiques qui en découlent avec les autres donneurs.
Veiller à rendre compte, en externe comme au niveau intérieur
L’aide au développement bénéficie d’un large soutien, de la part du public aussi bien que des sphères politiques. Reste que l’homme de la rue ne connaît pas grand-chose à l’aide au développement, que le nombre de citoyens qui se montrent favorables à un accroissement de l’APD diminue, et que le monde politique s’interroge de plus en plus sur l’efficacité de l’aide financière. Le programme d’aide se retrouve de plus en plus dans la ligne de mire à mesure que son budget s’accroît (et du fait de la dépression économique). Plus que jamais, le DFID doit apporter la preuve que l’aide est efficace et a des retombées concrètes s’il veut affermir l’appui qu’elle recueille auprès du public et des sphères politiques. Dans cette optique, il a pris des mesures pour mettre en évidence ses accomplissements, en raccordant les résultats obtenus à l’action menée par le Royaume-Uni, et redoublé d’efforts de communication, avec notamment la conception d’un nouveau logo pour l’aide britannique. Le Royaume-Uni doit continuer de veiller à ce que son désir d’accroître sa visibilité et la nécessité à laquelle il doit faire face de fournir des preuves de résultats servent les priorités des pays partenaires, et rester comptable à l’égard aussi bien des pays partenaires que des acteurs britanniques.
Promotion de la cohérence des politiques au service du développement
Le Royaume-Uni est très attaché à faire en sorte que toutes ses politiques, intérieures et internationales, aillent dans le sens des aspirations des pays partenaires dans le domaine du développement, ou à tout le moins ne les contrarient pas. Le livre blanc de 2009 fournit un cadre général de référence pour la cohérence, s’articulant autour de trois grands axes prioritaires : la lutte contre la pauvreté et la croissance économique (y compris l’expansion des échanges), le changement climatique, et les situations de conflit. Le Royaume-Uni œuvre à la cohérence de ses politiques intérieures et extérieures avec ses efforts à l’appui du développement à travers deux canaux : (i) le Ministre du développement international siège au conseil des ministres et participe aux travaux de ses diverses commissions, et (ii) les PSA définissent des objectifs et cibles d’ordre stratégique valant pour l’ensemble de l’administration, à la réalisation desquels contribuent plusieurs ministères. Dans la pratique, les approches pangouvernementales se sont multipliées, dans les services centraux comme sur le terrain. Cela vaut en particulier dans les domaines des échanges (la sous-commission sur le sujet est présidée par le Ministre du développement international), du changement climatique et des conflits, où les liens se sont resserrés entre les spécialistes, respectivement, de l’aide, de la politique étrangère et de la défense.
Le DFID a considérablement amélioré ses méthodes de travail horizontales et est de plus en plus appelé à renforcer sa collaboration avec les autres instances gouvernementales. Du fait qu’elle précise clairement les objectifs assignés au DFID, la loi de 2002 sur le développement international a contribué à assurer que des priorités se rapportant à la politique étrangère, aux échanges, au changement climatique ou la sécurité nationale qui pourraient entrer en concurrence avec ces derniers ne prennent pas le pas sur les objectifs de développement. Dans les années qui viennent, le DFID devra continuer de s’appuyer sur son mandat premier de lutte contre la pauvreté pour éviter que sa mission se trouve diluée lorsqu’il collabore avec d’autres instances gouvernementales. Cela dit, la place centrale qu’il occupe au sein de l’appareil administratif britannique devrait lui permettre de faire en sorte que l’ensemble de celui-ci favorise une collaboration interministérielle efficace autour des politiques et priorités internationales, débouchant sur des décisions compatibles avec les objectifs poursuivis par le Royaume-Uni dans le domaine du développement. Dans cette optique, il doit continuer à faire usage des capacités, internes et externes, d’analyse à sa disposition pour apporter de solides éléments, concernant les interactions entre les différentes politiques et leur impact sur le développement, en vue d’éclairer les discussions au sein de l’administration.
Les pouvoirs publics devraient élargir leurs efforts en se montrant plus résolus à assurer la cohérence des politiques au service du développement dans divers autres domaines, sans perdre de vue le cadre politique pour une approche de « toute l’Union européenne » en matière de cohérence des politiques pour le développement. Cela nécessite l’élaboration d’un programme d’action commun autour d’objectifs clairement hiérarchisés assortis d’une échéance précise. Il reviendra ensuite aux ministères compétents de prendre toutes les mesures voulues dans les domaines retenus, sur la base de solides éléments d’information.
En vertu de la loi de 2006 sur le développement international (obligations de comptes et transparence), le DFID est tenu de faire rapport chaque année sur l’impact des politiques britanniques sur le développement, et il a inclus des indicateurs de cohérence des politiques dans plusieurs de ses objectifs stratégiques. Reste que le Royaume-Uni pourrait encore améliorer le suivi et l’évaluation des retombées de ses efforts de cohérence des politiques au service du développement et les comptes rendus au public et au parlement sur le sujet. Le fait que la nouvelle politique d’évaluation arrêtée par le DFID prévoie l’étude des questions de cohérence des politiques constitue une bonne chose de ce point de vue.
Recommandations
Afin de rester un acteur de premier plan sur la scène du développement, le Royaume-Uni aurait intérêt à :
Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide
En 2008, les apports nets d’APD du Royaume-Uni se sont montés à 11.5 milliards USD, ce qui représente une progression de 25 % en une seule année. L’APD totale a absorbé 0.43 % du RNB, rapport qui place le Royaume-Uni à la dixième place des membres du CAD. Les autorités britanniques se sont engagées à atteindre la cible de 0.7 % pour 2013. Si l’on en croit le dernier examen complet des dépenses (2007-2011), l’APD devrait représenter 0.56 % du RNB du Royaume-Uni pour l’exercice 2010/11, de sorte que serait respecté l’objectif par pays de 0.51 % fixé dans le cadre de l’UE. Les autorités britanniques ont soumis un projet de loi qui inscrirait dans la législation la cible de 0.7 % pour le rapport APD/RNB. Cette initiative est la bienvenue et si le projet est adopté la crédibilité du Royaume-Uni s’en trouvera affermie.
En 2008, la programmation de l’aide bilatérale britannique a été effectuée au niveau des pays à concurrence de 63 %. Ce chiffre, qui est supérieur aux 58 % de la moyenne du CAD, atteste de l’ampleur de la contribution apportée par le Royaume-Uni aux programmes de développement des pays partenaires et des possibilités d’alignement sur les processus de décision et les priorités de ces pays.
La poursuite des efforts de concentration de l’aide britannique est essentielle
Le DFID assure toujours l’acheminement de la plus grande partie – 86 % en 2008 – de l’aide britannique. Depuis l’examen par les pairs de 2006, il a pris plusieurs dispositions en vue de renforcer la concentration géographique de son programme bilatéral, de telle sorte que ce dernier est désormais ciblé à concurrence de 90 % sur 23 pays. Depuis 2002, le DFID a fermé ses bureaux locaux ou mis un terme à ses programmes dans 36 pays. L’APD ne passant par le DFID demeure, elle, par contre plus fragmentée. Le Royaume-Uni ne fournit aucune information sur l’impact ou le rendement de cette aide – et des améliorations pourraient être opérées sur ce point. Une plus grande attention pourrait être portée à l’affectation de l’aide acheminée par d’autres ministères que le DFID, dont les retombées sur le développement sont moins évidentes.
Le DFID a élaboré un modèle économétrique destiné à guider ses décisions d’affectation des ressources bilatérales. La performance du portefeuille n’y entre pas directement en ligne de compte même si le DFID s’efforce d’améliorer la qualité de son portefeuille. Ce dernier reconnaît qu’il est vraisemblablement plus difficile de fournir des preuves de résultats dans les situations de fragilité, où les risques et les coûts d’acheminement sont plus élevés, mais cela ne l’a pas empêché d’accorder une attention accrue à un échantillon de pays où les besoins sont particulièrement aigus. Il ne semble pas non plus s’être référé à son modèle d’affectation des ressources lorsqu’il a décidé de mettre un terme à certains programmes-pays. Il pourrait être plus transparent à l’égard de ses partenaires extérieurs sur les critères qui le conduisent à décider l’arrêt d’un programme-pays.
Un ciblage rigoureux sur les OMD mais des objectifs de dépenses thématiques qui demeurent source de risques
L’APD bilatérale britannique reste fortement articulée autour des OMD. Cela transparaît à la fois dans la part de l’aide bilatérale qui va aux pays à faible revenu (PFR) – 61 % du total de l’APD en 2008 – et dans la place accordée aux infrastructures et services sociaux, qui ne cesse d’augmenter. L’accès, dernièrement, de pays comme l’Inde, au groupe des pays à revenu intermédiaire a entraîné une légère diminution de la part de l’APD allant aux PFR. Dans les pays à revenu intermédiaire (PRI), comme l’Inde, où il intervient, le Royaume-Uni se doit de maintenir le ciblage de ses efforts sur la lutte contre la pauvreté.
Comme on l’avait déjà constaté à l’occasion de l’examen par les pairs de 2006, le Royaume-Uni a largement recours à des objectifs de dépenses sectoriels et thématiques, auxquels sont assujettis 32 % des ressources d’APD émanant du DFID, concernant principalement les domaines de la santé et de l’éducation. Le problème de cette formule vient de ce qu’elle risque de nuire à l’alignement sur les priorités des pays partenaires. Il est donc important que le DFID fasse preuve du plus grand discernement dans la gestion de ces objectifs.
Une attention bienvenue à l’efficacité de l’aide multilatérale
En 2008, sur le total de l’APD britannique, 36 % ont transité par le canal multilatéral. Les autorités britanniques soutiennent sans réserve l’action multilatérale à l’appui du développement et entendent faire passer une part grandissante de leur aide par les voies multilatérales.
Le quatrième livre blanc (2009) met l’accent sur l’efficience et l’efficacité du système international d’aide, et le DFID s’appuie sur des données relatives à la performance des organisations multilatérales pour l’affectation des fonds. Cela l’a conduit à négocier de nouveaux cadres de performance avec divers organismes des Nations unies, même si une forte proportion des financements transitant par les Nations unies ne prend pas la forme de contributions de base. Le DFID est un membre actif du Réseau pour l’évaluation de la performance des organisations multilatérales (MOPAN), dont il met à profit les travaux pour son propre cadre d’évaluation des organismes multilatéraux. Il pourrait néanmoins collaborer plus étroitement avec les autres donneurs à la promotion d’approches harmonisées pour l’amélioration de l’efficacité de l’aide multilatérale.
Recommandations
Les accroissements prévus du volume de l’aide britannique sont encourageants. Pour que ses efforts soient plus productifs encore, le Royaume-Uni devrait :
Organisation et gestion
Une organisation axée sur une mission et sur la performance
Le dispositif institutionnel britannique constitue un modèle intéressant en matière de coopération pour le développement. Un seul ministère (le DFID), représenté au conseil des ministres, gère la plupart des aspects de la politique touchant au développement international et l’essentiel du programme d’aide. Le DFID est une organisation compétente, consciente de sa mission et décentralisée qui assure avec efficacité l’exécution du programme d’aide, et ce grâce à la forte cohésion qui prévaut au niveau de sa direction et à la qualité et au zèle de son personnel. Parmi les caractéristiques majeures des méthodes de travail du DFID figurent des liens étroits entre les services centraux et les instances de terrain et des approches novatrices, en interne aussi bien que pour la collaboration avec les autres ministères et institutions britanniques. Cela vaut par exemple pour les efforts qu’il déploie en vue de raccorder entre eux les travaux de recherche et la formulation des politiques internes. Le DFID s’emploie en permanence à rehausser son efficience et son efficacité. Ces dernières années, il a renforcé ses outils et systèmes internes afin d’en garantir l’application, et consolidé son processus de planification au niveau des pays.
Jusqu’ici le DFID est parvenu à gérer un programme d’aide de plus en plus volumineux tout en réduisant ses coûts administratifs. Cependant, les défis auxquels il est confronté atteignent aujourd’hui une ampleur sans précédent : (i) le budget de l’aide devrait augmenter de 11 % par an en termes réels entre 2007/08 et 2010/11, alors que sur la même période le budget administratif diminuera de 5 % par an, (ii) l’engagement dans les Etats fragiles, où les interventions sont plus difficiles et ont un coût plus élevé, a été intensifié, et (iii) son portefeuille d’activités s’est élargi et nécessite d’opérer dans des environnement plus complexes et fragmentés.
Face à ces défis, le DFID a, d’une part, pris des mesures d’ordre stratégique (diminution du nombre de bureaux locaux, notamment) et, d’autre part, revu ses modes de gouvernance interne (amélioration de l’efficacité et de l’efficience et protection des ressources destinées au terrain, dans les Etats fragiles en particulier). Il a notamment lancé un ambitieux programme – intitulé « Making it Happen » -- visant à promouvoir des changements internes, dont les principaux objectifs sont d’accroître l’impact sur le développement des ressources émanant du DFID et de mieux faire connaître cet impact au public britannique grâce à une utilisation plus efficace des données d’observation. Dans ce cadre, il expérimente une approche rigoureuse, fondée sur l’évaluation des résultats au regard de leur coût.
Préserver les moyens du DFID, et ses principaux atouts
Les principaux acteurs britanniques – notamment la Commission du Parlement sur le développement international et la Cour des comptes – s’inquiètent de l’aptitude du DFID à maintenir la qualité de l’aide dispensée avec des ressources administratives en baisse. Le nombre et la compétence des agents du DFID détachés dans les pays partenaires, en particulier, sont de précieux atouts et de nouvelles compressions des effectifs risqueraient de mettre en péril la capacité du DFID d’assurer efficacement l’exécution du programme d’aide. Il apparaît essentiel que soient maintenus l’effectif des agents participant à la mise en œuvre du programme sur le terrain, de même que leur niveau de compétence. Une planification rigoureuse des ressources humaines sur le moyen terme sera indispensable pour garantir au DFID les effectifs voulus dotés des qualifications requises, notamment dans les Etats fragiles. Le DFID doit continuer de rechercher ailleurs que dans son personnel des sources de gains d’efficience. Les moyens qu’il a récemment proposés pour réduire les coûts administratifs méritent qu’on s’y arrête car ils permettraient de répondre aux exigences d’efficience imposées par le Trésor tout en protégeant le personnel de terrain.
Le DFID aurait par ailleurs intérêt à préserver une certaine souplesse dans l’application de sa démarche axée sur la rentabilisation de l’argent dépensé et les résultats, s’il veut éviter de remettre en cause les grands objectifs et points forts du programme d’aide, à commencer par son approche à long terme du développement, ses modalités souples de mise en œuvre, la place accrue faite aux Etats fragiles, et ses nouveaux modes de collaboration avec les organisations de la société civile.
Le DFID s’est doté d’un cadre de performance valant pour l’ensemble des entités qui le composent. Sont également en place un système d’examen annuel des projets, de même qu’un dispositif distinct de rapport sur les priorités inscrites dans le livre blanc de 2009 et d’autres documents d’orientation. Il en résulte un entrelacs complexe d’obligations de comptes qui exigent du temps et, dont certaines, aux yeux du personnel des bureaux locaux, font double emploi et ont une utilité contestable. Le DFID serait bien inspiré de rechercher des moyens de mieux intégrer ses différents dispositifs de reddition de comptes. S’agissant de l’évaluation, des progrès ont été accomplis avec un accroissement des ressources consacrées aux activités dans ce domaine, la consolidation de l’indépendance de la fonction d’évaluation par la création d’un comité consultatif indépendant sur l’impact du développement (Independent Advisory Committee on Development Impact – IACDI) en mai 2007, et la définition d’une stratégie générale en matière d’évaluation en juin 2009. Autant d’évolutions constructives qui devraient contribuer à affermir la culture de l’apprentissage et de l’évaluation dans l’ensemble des services du DFID et à améliorer le raccordement avec les systèmes de gestion des performances et de planification.
Recommandations
Afin de préserver la crédibilité de son programme d’aide tout en faisant « plus avec moins », le Royaume-Uni devrait :
Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide
Efficacité de la mise en œuvre de l’aide
Le Royaume-Uni affiche de bons scores au regard des principaux indicateurs d’efficacité de l’aide et le DFID est apprécié par les autorités des pays partenaires qui voient en lui un donneur constructif. La mise en œuvre de la Déclaration de Paris est une priorité pour le DFID et il y est expressément fait référence dans son cadre de performance interne. La concrétisation des engagements souscrits dans cette dernière est facilitée par le modèle d’organisation décentralisé du DFID et par son large recours au soutien budgétaire général et sectoriel. Les principaux acteurs britanniques sont favorables à l’utilisation par le DFID du soutien budgétaire sous réserve que certaines conditions soient remplies. Il est néanmoins important que le DFID poursuive ses efforts d’évaluation des avantages du soutien budgétaire par rapport aux autres modalités, et d’information sur ces derniers.
Les parties prenantes extérieures reconnaissent et louent les efforts déployés par le Royaume-Uni pour s’aligner sur les priorités des pays partenaires et opérer une harmonisation avec les autres donneurs. Le DFID s’investit souvent d’un rôle pilote dans l’élaboration de stratégies-pays conjointes et de cadres communs de gestion des performances au niveau des pays, et il conclut des accords de coopération déléguée, y compris comme partenaire silencieux. Il pourrait néanmoins recentrer de façon plus manifeste son soutien sur un nombre plus réduit de secteurs dans lesquels il jouit d’un avantage comparatif incontestable, comme le veut le Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail. Cela sera d’autant plus important à mesure que s’intensifient les efforts entrepris par les pays partenaires pour améliorer la répartition des tâches et la complémentarité entre donneurs.
Le Royaume-Uni a pris des dispositions en vue d’honorer ses engagements internationaux concernant la prévisibilité à moyen terme de ses apports. Le DFID a donné instruction à ses bureaux locaux dans la plupart des pays partenaires de débattre avec les autorités nationales de l’évolution probable des apports d’aide sur un horizon de trois à cinq ans. Il est indispensable de s’efforcer d’étendre cette pratique à l’ensemble des pays de programme. Dans certains pays, le DFID a eu l’idée innovante de mettre en place des accords décennaux de partenariat pour le développement ; ceux-ci restent toutefois une minorité et la fermeté des engagements qui y sont inscrits n’est pas garantie.
Des progrès ont également été accomplis en matière de conditionnalité, avec l’adoption de directives restreignant l’utilisation de conditions liées aux politiques. L’aide du DFID est assujettie à trois principes fondamentaux de partenariat : (i) la volonté d’œuvrer à la réduction de la pauvreté et à la réalisation des OMD, (ii) le respect des droits de l’homme et des obligations internationales, et (iii) le renforcement de la gestion financière et de la reddition de comptes. L’adhésion à ces principes est évaluée au moyen d’indicateurs de performance convenus d’un commun accord, souvent dérivés des stratégies nationales de développement des pays partenaires. Aucun lien explicite n’est toutefois établi entre ces indicateurs (dont le DFID souligne qu’ils n’équivalent pas à des conditions) et les principes du partenariat. Autrement dit, le DFID pourrait faire davantage encore pour donner suite à l’engagement qu’il a pris, en vertu du Programme d’action d’Accra, de rendre publiques toutes les conditions s’appliquant à ses versements, en particulier concernant les questions liées aux droits de l’homme.
Le CAD salue la contribution constructive apportée par le Royaume-Uni au dialogue international sur l’efficacité de l’aide, à commencer par le rôle de premier plan qu’il a joué dans la définition du Programme d’action d’Accra. Depuis quelques années, le Royaume-Uni privilégie des initiatives à plus court terme et à grand retentissement, comme l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide (IATI) ou le Partenariat international pour la santé (IHP). Le Comité a appris que le Royaume-Uni s’était fait le champion d’initiatives particulières, dont l’IATI. En soutenant IATI, le Royaume Uni cherche à accélérer les avancées dans la mise en œuvre des engagements d’Accra relatifs à la responsabilité et la transparence. En parallèle, il pourrait et devrait continuer à participer au dialogue international sur l’efficacité de l’aide, dans le cadre duquel les autres donneurs comme les pays partenaires pourraient ainsi mettre à profit son expérience et ses outils.
Exploitation des enseignements de l’expérience sur des thèmes prioritaires
Renforcement des capacités
Au vu des politiques visant le développement, l’approche britannique du renforcement des capacités présente un caractère relativement stratégique ; cela dit, ni les autorités nationales ni le DFID n’ont défini de projet clair ou exprès en la matière dans le cadre de la coopération pour le développement. L’absence d’orientations internes sur le renforcement des capacités qui transcendent les frontières thématiques des activités du DFID fait peut-être obstacle à la diffusion, au sein de ce dernier, des enseignements de l’expérience accumulée en dans ce domaine au niveau des différents secteurs et thèmes d’intervention.
Pour le DFID, les capacités renvoient à la capacité et à la responsabilité de l’Etat. En conséquence, il a consolidé son approche de l’évaluation des capacités au niveau global au moyen d’instruments appropriés se fondant sur le processus de planification au niveau des pays. Il se heurte toutefois à des problèmes au niveau des programmes et projets individuels, où la conception des interventions ne repose pas systématiquement sur une évaluation rigoureuse des capacités. Le détachement de personnel de coopération technique est regardé par les bureaux locaux du DFID comme un moyen assez classique de répondre aux problèmes de capacité ; reste que si cette formule peut se révéler efficace, elle ne conduit pas nécessairement à un développement durable des capacités des pays partenaires.
En matière de gestion de la coopération technique, le DFID adopte une démarche souple, intégrant les principaux principes de l’efficacité de l’aide. Comme les autres composantes de l’aide bilatérale britannique, les apports de coopération technique sont dans leur intégralité non liés. Le DFID cherche à mettre en commun ses ressources avec celles d’autres donneurs lorsque cela apparaît judicieux et encourage l’utilisation des systèmes des pays partenaires pour la passation des marchés de services de coopération technique lorsque c’est possible.
Soutenir les efforts de renforcement des capacités des pays partenaires peut faire peser de lourdes pressions sur les ressources des bureaux locaux. Il est fondamental que le DFID maintienne les compétences mises à la disposition de ses instances de terrain à un niveau suffisant pour leur permettre d’assurer un dialogue de qualité sur les initiatives de renforcement des capacités et, le cas échéant, de continuer à intervenir dans la gestion directe des moyens affectés aux projets et programmes lorsque c’est nécessaire. L’attention prépondérante accordée par le Royaume-Uni aux capacités de l’Etat tend à se traduire par une concentration des efforts de renforcement des capacités sur le secteur public. Le DFID est conscient de la nécessité d’élargir son champ d’intervention aux acteurs non étatiques, et prévoit d’accroître son soutien à la société civile et aux autres parties prenantes extérieures à l’administration. Cette décision est la bienvenue.
Environnement et changement climatique
Sous l’impulsion des plus hautes sphères de l’administration, se manifeste au Royaume-Uni une ferme détermination à lutter contre le changement climatique. En témoigne le solide cadre juridique et institutionnel mis en place depuis 2008 avec, notamment la création d’un ministère de l’énergie et du changement climatique (Department for Energy and Climate Change – DECC), l’adoption de lois sur l’énergie et sur le changement climatique, et la définition d’un accord de service public (PSA) spécifique concernant le changement climatique. Le changement climatique est aussi considéré comme un domaine prioritaire dans le livre blanc de 2009 sur le développement international. Les objectifs fixés dans le PSA et le livre blanc se retrouvent dans l’objectif stratégique du DFID visant la promotion de mesures d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ce dernier et de la viabilité écologique. Le DFID possède désormais davantage de moyens internes pour s’attaquer au changement climatique, sans compter que de vastes travaux interministériels d’orientation de l’action sont réalisés à tous les niveaux. Le DFID sait par ailleurs faire bon usage de divers instruments pour œuvrer à l’enrichissement des connaissances et au resserrement des liens entre ses propres capacités de recherche sur le changement climatique, d’autres établissements de recherche britanniques et les programmes-pays. Les efforts dans le domaine du changement climatique en sont à leurs tout débuts, mais des dispositions importantes ont déjà été prises, notamment l’approbation en mai 2008 d’un plan de mise en œuvre et le lancement d’un exercice pilote associant neuf pays partenaires. Les enseignements qui se dégageront de ce dernier devraient faciliter l’élaboration d’orientations internes pour la systématisation de la prise en compte des considérations relatives au changement climatique et l’intégration des risques liés au changement climatique et aux catastrophes naturelles dans les évaluations environnementales. A mesure que se multiplient les activités dans le domaine du changement climatique, il conviendra de veiller à ce que les approches retenues dans ce domaine contribuent également à faire reculer la pauvreté.
Le Royaume-Uni s’applique avec vigueur à instaurer un lien entre les questions relatives au changement climatique et au développement au sein des instances internationales. Il plaide en particulier pour que les financements consacrés au changement climatique aient un caractère « additionnel » et ne viennent pas détourner des ressources des engagements d’APD déjà souscrits.
Au-delà de la question spécifique du changement climatique, le DFID voit dans la protection de l’environnement un facteur critique pour la réduction de la pauvreté. Tout en œuvrant dans le cadre de partenariats internationaux, il s’efforce aussi de promouvoir systématiquement un développement durable à travers ses programmes bilatéraux, y compris lorsque ceux-ci reposent sur un soutien budgétaire. Comme le veulent les orientations édictées par le CAD/OCDE, il s’est appliqué à systématiser les évaluations environnementales et les évaluations environnementales stratégiques et à les rendre plus rigoureuses. Parallèlement, une attention accrue est prêtée à la réduction des risques de catastrophe, le livre blanc de 2009 prévoyant que 10 % des sommes dégagées pour financer des interventions suite à des catastrophes naturelles seront affectées à des activités de prévention et de préparation. Cela mérite d’être loué et devrait être mis à profit pour pousser plus avant l’intégration de la réduction des risques de catastrophe dans le programme. Pour qu’il puisse en aller ainsi, il faut cependant que le DFID maintienne à un niveau approprié les ressources et les compétences techniques disponibles pour le traitement des questions d’environnement d’une manière générale. Il doit aussi veiller à ce que ses programmes dans les pays partenaires répondent aux besoins de ces derniers et trouvent leur place dans la répartition globale des tâches, en choisissant de façon stratégique les grandes questions sur lesquelles il peut apporter une valeur ajoutée. Afin de permettre un suivi des progrès, le DFID pourrait prévoir à moyen terme, en plus des rapports annuels internes sur la mise en œuvre des activités relatives au changement climatique et à la viabilité écologique, des évaluations plus générales d’impact.
Recommandations
Afin d’améliorer encore l’efficacité et l’impact de ses efforts de coopération pour le développement, le Royaume-Uni devrait:
Action humanitaire
Le Royaume-Uni est un acteur de premier plan sur la scène internationale de l’aide humanitaire, à la fois par son implication dans la formulation des politiques et pas ses concours financiers. Parmi les membres du CAD, le DFID se classe au troisième rang par le volume de ses apports au système humanitaire international, 84 % des financements qu’il consacre à l’aide humanitaire passant par les canaux multilatéraux. En 2007, près des deux tiers des dépenses consenties par le Royaume-Uni au titre de l’aide humanitaire étaient libres de toute condition quant à leur utilisation (40 %) ou assujetties à des conditions peu restrictives (24 %). Une grande partie des concours non réservés à une utilisation spécifique passe par des accords pluriannuels, ce qui accroît d’autant leur prévisibilité. Le Royaume-Uni est regardé comme un défenseur zélé d’une action humanitaire régie par des principes. Compte tenu du rôle prépondérant qu’il a joué dans le lancement et l’orientation de la refonte du dispositif humanitaire des Nations unies, il a aussi contribué pour beaucoup à promouvoir des normes et l’application de bonnes pratiques dans l’ensemble du système. Dans la sphère humanitaire, les principes défendus par le Royaume-Uni semblent bien transparaître dans ses pratiques, de même que dans les orientations fournies aux instances de terrain.
En matière d’action humanitaire, le DFID a arrêté une stratégie précise. Celle-ci est ancrée sur les principes et bonnes pratiques d’action humanitaire et couvre toute la gamme des activités dans ce domaine, de la prévention et la préparation à la reconstruction en passant par les interventions d’urgence. Comme le veulent ces principes, le DFID a délégué la responsabilité de l’action humanitaire à des équipes-pays, fortement investi dans la réforme du dispositif humanitaire des Nations unies, noué de solides partenariats avec ces dernières, la Croix-Rouge et les ONG exécutantes, et encouragé l’adhésion à des normes d’apprentissage et de transparence. Est par ailleurs en cours d’élaboration une stratégie relative à la protection des civils dans les conflits armés. Cette initiative donne suite à la recommandation de l’examen par les pairs de 2006 appelant à un éclaircissement des rôles respectifs des ministères compétents (affaires étrangères et Commonwealth, défense et DFID) dans la protection des civils. Elle devrait aussi faciliter la détermination de la portée et des limites des activités de protection financées sur le budget de l’aide humanitaire britannique. Il serait peut-être néanmoins prudent d’étendre le champ de la protection aux situations de crises autres que les conflits armés. Les relations opérationnelles entre le DFID et le ministère de la Défense lors des interventions d’urgence faisant suite à une catastrophe naturelle sont régies par un mémorandum d’accord. Entre autres choses, celui-ci prévoit que la mise en œuvre de moyens militaires soit une solution de dernier recours et que la conduite en soit alors placée sous l’autorité du DFID.
D’une manière générale, le DFID est parvenu à empêcher que des priorités dans d’autres domaines ne viennent nuire à l’impartialité et à l’indépendance de ses efforts humanitaires. Des éclaircissements et des orientations n’en seraient peut-être pas moins nécessaires pour faciliter la détermination du dosage à opérer entre les activités humanitaires et les activités de construction de la paix et de renforcement de l’Etat dans les situations de conflit ou de fragilité.
L’objectif stratégique du DFID renvoyant aux conflits, à l’aide humanitaire et à la construction de la paix fait l’objet d’un cadre de performance spécifique. Toutes les interventions humanitaires un tant soit peu importantes donnent lieu à une évaluation dont les recommandations doivent être suivies d’effets à travers des mesures de la direction. Les activités des ONG recevant des dons doivent systématiquement être évaluées et les directives pour l’octroi de financement à des ONG promeuvent la transparence à l’égard des bénéficiaires. Reste que des précisions n’en devraient pas moins être fournies sur la manière dont se raccordent entre eux ces différents niveaux de mesure des performances.
Les besoins spécifiques des groupes vulnérables sont expressément reconnus dans les politiques régissant aussi bien l’action humanitaire que la réduction des risques de catastrophe. Pour qu’ils soient véritablement pris en compte, le DFID devrait préciser comment les politiques visant d’autres domaines (y compris des domaines transversaux comme l’égalité homme-femme) s’articulent avec le processus de décision relatif aux interventions humanitaires.
Recommandations
Afin de consolider son image de donneur respectueux des bonnes pratiques d’action humanitaire, le Royaume-Uni devrait :
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