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Une tradition d'exemple et de performance en matière de coopération pour le développement

La coopération néerlandaise pour le développement a de tous temps su s'adapter en souplesse aux défis d'un monde en mutation et les Pays-Bas jouent depuis toujours un rôle important et très actif au sein de la communauté des donneurs pour orienter l'action mondiale d'aide au développement, en particulier sur le plan de la cohérence des politiques. Eux-mêmes ont entrepris un ambitieux programme de réformes internes en 1995, puis à nouveau en 1998. Nombre de ces dernières, notamment la décentralisation et la délégation de pouvoirs aux représentations locales, la promotion de l'appropriation des programmes néerlandais par les pays d'accueil et la prééminence des approches sectorielles, ont contribué à permettre aux missions locales néerlandaises de jouer un rôle qui leur vaut l'éloge de beaucoup de leur homologues des autres donneurs présents sur le terrain. Les Pays-Bas ont fait de la lutte contre la pauvreté la motivation suprême de leur aide au développement, et ils s'appliquent activement à expérimenter des moyens pratiques de traduire ce principe en actes.

L'aide publique au développement (APD) des Pays-Bas représente en moyenne 0.8 % de leur produit national brut (PNB) depuis le dernier examen par le CAD, et même depuis plus longtemps déjà, ce qui fait de ce pays un des quelques Membres du CAD à atteindre ou dépasser l'objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies. Au vu des statistiques du CAD, les Pays-Bas viennent à la deuxième place parmi les Membres par la générosité de leur aide bilatérale. Cette performance remarquable est sans aucun doute facilitée par le large et ferme soutien que recueille l'aide au développement dans les sphères politiques comme dans l'opinion publique. De même, lorsqu'il élabore la politique de coopération pour le développement, le Parlement tient compte de l'avis de nombreux groupes de la société civile: organisations non gouvernementales (ONG), entreprises privées, municipalités, instituts de recherche et universités, notamment.

Depuis le dernier examen par le CAD (en 1997), la coopération néerlandaise pour le développement a été très respectueuse, sur la plupart des plans, des lignes directrices énoncées par le CAD concernant des grands secteurs et domaines tels que la lutte contre la pauvreté, l'environnement, l'évaluation, la bonne gouvernance et les conflits, l'égalité homme-femme et le secteur privé. Le profil de l'aide néerlandaise a été largement influencé par les principes stratégiques du CAD, et aussi par les objectifs internationaux de développement et les indicateurs destinés à en assurer le suivi, lesquels sont intégrés depuis l'année dernière dans les rapports officiels au Parlement. Les Pays-Bas sont parvenus à régler un certain nombre de problèmes qui avaient été mis en évidence à l'occasion de l'examen de 1997.

Organisation de l'aide

Un budget croissant : Un pourcentage fixe du PNB étant réservé chaque année à l'APD, le niveau de cette dernière augmente automatiquement en phase d'expansion de l'économie nationale. Cela fait peser des pressions grandissantes sur le système néerlandais de gestion de l'aide, qui viennent s'ajouter à celles résultant des contraintes liées aux ressources en personnel. Pour absorber ce surcroît de moyens financiers, les Pays-Bas le répartissent généralement de manière assez souple entre diverses activités d'assistance macro-économique et ont aussi parfois recours à des accords de cofinancement avec des institutions multilatérales.

Ciblage géographique : Depuis 1998, les Pays-Bas ont déployé des efforts méritoires pour atténuer la dispersion de leur aide en désignant 17 + 4 pays de « partenariat », auxquels s'ajoute une trentaine d'autres bénéficiaires avec lesquels la coopération prend un caractère plus thématique. Cette décision, difficile et courageuse sur le plan politique, visait à instaurer des conditions propices à une amélioration de l'efficacité de la coopération pour le développement. Cela dit, le nombre de bénéficiaires reste encore relativement élevé et les motifs qui ont conduit à inscrire certains pays dans telle ou telle liste thématique sont parfois contestables. Compte tenu de l'évolution permanente de la situation du monde en développement, et de la situation politico-économique des Pays-Bas et de leurs partenaires du monde industrialisé, il est impératif que les autorités néerlandaises veillent à la clarté des principes guidant le choix des pays bénéficiant de l'aide néerlandaise.

Ciblage des ONG : Les Pays-Bas font largement appel à des organismes privés et non gouvernementaux (par lesquels transitent environ 20 % de l'APD totale) pour la mise en oeuvre de leurs programmes d'aide au développement. Traditionnellement, un montant équivalant à 10% de l'APD totale est alloué aux 4 + 1 ONG « piliers ». Les autorités néerlandaises s'efforcent actuellement d'améliorer la logique et la nature du processus de dotation des ONG sur la base de critères de performance, d'efficacité et de transparence. Il en résultera une ouverture du système qui devrait se révéler bénéfique pour toutes les parties.

Politiques et approches

Primauté à la cohérence des politiques : L'idée selon laquelle il faut veiller à la cohérence globale des politiques ne date pas d'aujourd'hui dans la conception néerlandaise de l'aide au développement, et le fait que le Ministre de la coopération pour le développement soit membre à part entière du Conseil des ministres est essentiel à cet égard. Les Pays-Bas s'appliquent activement à assurer la prise en compte de leur point de vue concernant les problèmes du monde en développement dans les décisions de grandes instances internationales telles que l'Union européenne (UE) et l'Organisation mondiale du commerce
(OMC) dans tout un éventail de domaines, notamment les échanges, l'environnement et la politique à l'égard du secteur privé. Comme dans d'autres pays donneurs, des problèmes se posent dans certains domaines relevant de la politique intérieure, comme l'allégement de la dette ou les crédits à l'exportation, qui mériteraient de retenir davantage l'attention. Assurer la cohérence des politiques est une tâche complexe et une démarche plus systématique nécessite des capacités analytiques suffisantes pour faciliter le repérage et l'élimination des hiatus.

Une démarche centrée sur l'appropriation et la lutte contre la pauvreté : L'approche néerlandaise de la coopération pour le développement s'appuie sur trois grands principes : l'appropriation, l'utilisation des ressources intérieures et la lutte contre la pauvreté. Comme plusieurs autres Membres du CAD, les Pays-Bas préconisent que, dans les pays prioritaires, les stratégies arrêtées localement, et en particulier les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP), servent de trame pour la mise en oeuvre, le suivi et
l'évaluation de l'aide, la coordination avec les autres donneurs et le dialogue sur les mesures à prendre.

Etant donné l'importance capitale affectée à ce nouvel outil, au vu des enseignements tirés de plus de trente années de coopération pour le développement, les responsables de l'aide néerlandaise pourraient se trouver confrontés à un problème de gestion des risques si ces modèles devaient se heurter à des difficultés de mise en oeuvre. Un recours accru aux approches sectorielles (qui sont susceptibles d'être intégrées aux CSLP) et le maintien d'une collaboration prioritaire avec les principaux partenaires, bilatéraux et multilatéraux, afin d'assurer une concrétisation aussi rapide et efficace que possible des stratégies de lutte
contre la pauvreté peuvent constituer de bons moyens d'atténuer ce risque pesant sur le court terme.

Coopération multilatérale : Compte tenu de l'intérêt qu'ils portent à l'amélioration de la cohérence des politiques, les Pays-Bas s'appliquent activement à coordonner leur action avec celle de leurs principaux partenaires multilatéraux. Ce pays étant un fervent partisan de l'Union européenne et manifestant depuis longtemps déjà le souhait de participer à la définition des politiques futures de l'Europe, les dirigeants néerlandais se doivent de continuer à prendre activement part au dialogue et à la coordination à l'échelle européenne.

Alliance avec la société civile : Etant donné que c'est la vigueur du soutien qu'elle recueille au sein de la société civile et des sphères politiques qui fait la force de la coopération néerlandaise pour le développement, il apparaît essentiel de préserver l'adhésion de la société civile, en particulier la communauté des ONG, le monde universitaire, les instituts de recherche et le secteur des entreprises, aux activités menées dans ce domaine. La Ministre de la coopération pour le développement entretient un dialogue étroit avec la société civile néerlandaise. Il semblerait souhaitable d'exploiter ces contacts pour donner un caractère plus concret à la collaboration entre la société civile et le ministère des Affaires étrangères et entre la société civile néerlandaise et ses partenaires en Europe et dans le reste du monde. Cela permettrait de mettre davantage au service de l'action le dialogue sur les questions de cohérence des politiques et sur d'autres sujets en rapport avec le système d'aide néerlandais et son fonctionnement sur le terrain.

Déliement : Les Pays-Bas ont apporté, sur le plan politique, une impulsion et un soutien décisifs au processus de déliement de l'aide au développement. Au vu de l'accord auquel le CAD est parvenu à sa réunion à haut niveau d'avril 2001 sur le déliement de l'aide aux pays les moins avancés (PMA), ils ont maintenant décidé de réaffecter les crédits autrefois alloués à des projets d'aide liée dans les PMA à un fonds spécial destiné au renforcement des infrastructures de ces pays.

Questions liées à la gestion

Le ministère des Affaires étrangères fournit le cadre organisationnel pour la poursuite des divers objectifs interdépendants que s'assignent les Pays-Bas en matière d'affaires etrangères, au nombre desquels figure une réduction durable de la pauvreté par la coopération pour le développement. Cette structure intégrée a indubitablement contribué à une amélioration de la cohérence des politiques entre ces deux domaines de compétence du Ministère. Au niveau de la gestion, ce regroupement fonctionnel semble toutefois avoir soulevé certains problèmes d'ordre pratique. Le Ministre de la coopération pour le développement, dont la compétence s'étend à environ 80 % du budget total du Ministère, ne dispose pas d'un pouvoir adéquat dans plusieurs domaines critiques au plan organisationnel, dont le moindre n'est pas celui de la gestion du personnel. Les financements publics affectés aux ambassades implantées dans les pays bénéficiaires servent habituellement pour l'essentiel à alimenter des activités d'aide, mais c'est à l'ambassadeur que sont dévolus la totalité des pouvoirs délégués aux missions locales. Les problèmes opérationnels qui en résultent n'ont pas été entièrement réglés. Les bureaux régionaux ont en l'occurrence un rôle capital à jouer, mais ils manquent de ressources en personnel.

Améliorer les communications : Apparemment, il existe un problème de communication entre les services centraux et le terrain, qui est peut-être symptomatique d'un manque de clarté dans la répartition des pouvoirs et des responsabilités (encore que ce ne soit pas la seule raison). Il semblerait important de prendre des mesures pour faire prévaloir le même esprit dans les services centraux et sur le terrain, la convergence et la communication étant essentielles à la réussite d'une gestion décentralisée. Dans le même ordre d'idée, les récentes déclarations musclées des responsables des services centraux concernant les nouvelles politiques en matière d'approche sectorielle, de soutien budgétaire et d'assistance technique semblent avoir suscité des malentendus que le meilleur moyen de clarifier serait sans doute de renforcer la communication et d'assurer une mise en commun des données d'expérience accumulées sur le terrain dans ces domaines.

Moderniser la politique du personnel : Le système actuel a aussi des retombées au niveau de la gestion des ressources humaines. Une attention relativement minime est accordée aux besoins spécifiques liés à la gestion du personnel chargé, dans l'ensemble des effectifs, de l'aide au développement. Une étude devrait être réalisée en 2001 pour évaluer l'importance et la composition des effectifs affectés à l'aide au développement, mais les chiffres actuellement disponibles concernent uniquement le nombre total d'agents travaillant pour le ministère des Affaires étrangères, de sorte qu'il n'existe aucune base statistique sur laquelle fonder la politique du personnel et la planification des ressources humaines dans la sphère de l'aide au développement. Il est fondamental, pour le système d'incitation et pour l'adéquation des effectifs futurs (en termes d'éventail des compétences, d'implantation et de taille) affectés aux questions de développement, d'élaborer une politique du personnel tournée vers l'avenir qui tienne compte des besoins de la filière coopération pour le développement du ministère et permette d'y répondre au mieux.

Décentraliser les financements en plus de la gestion : Bien qu'en matière de coopération pour le développement le principe de décentralisation prévale, seule une fraction de l'APD totale consentie par les Pays-Bas à chaque pays bénéficiaire est réellement gérée par l'ambassade. Il conviendrait de prendre un certain recul par rapport aux divers postes budgétaires dont proviennent les apports d'APD destinés à chaque bénéficiaire de manière à laisser un rôle plus stratégique aux représentations locales dans les décisions d'emploi des fonds. A cet égard, la Ministre de la coopération pour le développement a spécifiquement manifesté l'intention de déléguer à ces dernières davantage de pouvoirs concernant l'utilisation des ressources allouées à l'assistance macro-économique, sur lesquelles les services centraux exercent actuellement un contrôle total. Il en résultera un élargissement du domaine de compétences des missions locales et l'expérience de ces dernières pourra ainsi être mieux mise à profit pour utiliser ces fonds, souvent d'un montant considérable, d'une manière qui s'accorde mieux à la politique locale de développement et à sa logique.

Mettre en place un système efficace de suivi et d'évaluation : A l'occasion du présent examen, comme de ceux de 1997 et 1994, il est apparu que les Pays-Bas devaient encore renforcer leur système de suivi et d'évaluation. Des efforts sont certes déployés dans ce sens, mais la conception du système actuel semble laisser à désirer et son fonctionnement manquer de coordination si bien que les informations en retour sont de qualité inégale et tendent à présenter un caractère informel et anecdotique. Un réexamen complet de l'ensemble du système de suivi et d'évaluation pourrait être entrepris, éventuellement sous l'égide du Département de l'évaluation des politiques et des opérations (IOB), afin de recenser l'éventail des options qui s'offrent aux dirigeants néerlandais dans ce domaine. S'il n'est pas remédié à ces inefficiences, la crédibilité des déclarations de la Ministre concernant le recours à une gestion axée sur les résultats risque de s'en trouver sapée aux yeux de l'opinion publique et la gestion ne pourra toujours pas s'appuyer sur un système d'information en retour permettant l'apprentissage.

Recommandations

Au vu des conclusions qui précèdent, le CAD encourage les Pays-Bas à :

• Continuer de s'attacher avec détermination à maintenir leur APD à un niveau élevé et préserver la qualité et la créativité qui caractérise leur approche des programmes de développement.
• Continuer à trouver des affectations judicieuses, du point de vue du développement, au budget régulièrement croissant de l'APD et porter une attention particulière à l'adéquation des ressources en personnel.
• Renforcer les capacités analytiques mises à la disposition du ministère des Affaires étrangères pour améliorer la cohérence des politiques au plan intérieur et à l'échelon international.
• Prendre les mesures voulues pour assurer une communication efficace entre les services centraux et le terrain, de manière à lever tout sentiment de discorde et à garantir que les points de vue des deux parties sont bien compris et mis à profit.
• Veiller à étayer l'élaboration des politiques par des informations complètes provenant du terrain. L'attention est particulièrement appelée à ce propos sur la nécessité de préciser clairement le lien entre assistance sectorielle et soutien budgétaire et les utilisations appropriées de l'assistance technique sur le terrain.
• Maintenir une collaboration active avec la société civile néerlandaise pour le règlement des problèmes de cohérence des politiques et autres problèmes d'intérêt mutuel concernant la coopération néerlandaise pour le développement, au niveau des services centraux et sur le terrain.
• Donner suite aux projets actuels concernant l'alignement de la politique en matière de liaison de l'aide sur l'accord conclu par le CAD en avril 2001 à propos du déliement de l'aide aux PMA.
• Continuer de participer activement à des actions coordonnées avec divers organismes multilatéraux ainsi qu'au dialogue et à la coordination à l'échelle européenne.
• Elaborer une politique du personnel relative à la sphère coopération pour le développement du ministère des Affaires étrangères, qui puisse servir de cadre pour les recrutements et affectations et permette la production de statistiques précises sur les effectifs traitant des questions de développement.
• Engager les actions requises pour mettre en place un système global de suivi et d'évaluation qui permette des décisions bien informées en matière de gestion et qui soit conçu dans un esprit d'apprentissage.
• Multiplier les approches sectorielles et continuer de s'appliquer, en collaboration avec les principaux partenaires internationaux, à rendre opérationnels le plus rapidement possible les cadres stratégiques, tels les CSLP, fondés sur l'appropriation locale.
  

Cet ouvrage paraît dans Les Dossiers du CAD. Pour commander, veuillez visiter Les Editions de l'OCDE.