Contexte et raison d'être de la coopération néo-zélandaise pour le développement

Les motivations premières de la coopération néo-zélandaise pour le développement sont de contribuer au maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité, à la prospérité économique et à la protection de l'environnement, de la région du Pacifique-Sud en particulier.

La coopération pour le développement est un moyen pour la Nouvelle-Zélande d'assumer son rôle de citoyen responsable du monde. Ce pays de 3.8 millions d'habitants a consenti pour 134 millions de dollars des Etats-Unis ($) d'aide en 1999, dans le cadre d'un programme destiné à remédier à tout un éventail de problèmes par le biais de divers canaux et
mécanismes de financement.

Les pays en développement du Pacifique-Sud se heurtent à un ensemble particulièrement complexe de problèmes de développement. La Nouvelle-Zélande entretient des liens étroits avec de nombreuses nations du Pacifique et tout ce qui se passe dans cette région a des répercussions pour elle. Son intérêt national veut donc qu'elle s'applique à promouvoir la croissance économique et la bonne gestion des affaires publiques dans les pays voisins en développement, et la coopération pour le développement est pour elle un instrument clé à cet effet. Grâce au NZODA (autrement dit à son programme d'aide), la Nouvelle-Zélande noue avec les pays du Pacifique, ainsi que d'autres régions, des partenariats destinés à aider ces derniers à surmonter leurs problèmes de développement. La Nouvelle-Zélande figure parmi les principaux donneurs pour les pays du Pacifique, région vers laquelle elle oriente l'essentiel de son aide publique au développement (APD) par le biais de divers dispositifs bilatéraux, régionaux et multilatéraux. Elle concentre ainsi son action sur des pays qui ont besoin de continuer de bénéficier d'une aide et d'un soutien extérieurs, même si certains d'entre eux affichent un revenu par habitant relativement élevé.

La Nouvelle-Zélande s'applique aussi par d'autres moyens à jouer son rôle en tant que membre actif de la communauté internationale, et plus particulièrement de la communauté régionale Asie-Pacifique :

- Elle participe à tout un éventail d'activités destinées à aider les pays en développement à s'intégrer dans l'économie mondiale sur des bases saines. A titre d'exemple :

• Elle a assumé un rôle de premier plan, en particulier en 1999 lorsqu'elle assurait la présidence du Conseil pour la coopération économique Asie-Pacifique (CEAP), dans les efforts déployés pour remédier aux causes profondes de la crise financière asiatique, notamment celles liées aux systèmes financiers et au gouvernement d'entreprise.
• Elle contribue à l'instauration d'un environnement commercial plus ouvert entre l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les pays membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE) en atténuant les obstacles aux échanges et à l'investissement.
• Elle apporte son soutien aux initiatives lancées dans le cadre du Forum du Pacifique-Sud, comme la réunion annuelle des ministres de l'Economie du Forum du Pacifique-Sud (FEMM), qui permettent de débattre et régler les problèmes de développement dans le cadre d'un groupe de pairs.
• Elle a servi d'intermédiaire, en 1998, pour la négociation d'un accord de paix grâce auquel un terme est en train d'être mis au conflit qui ravage depuis plus de 10 ans l'île de Bougainville en Papouasie-Nouvelle-Guinée. Elle a aussi mené, depuis 1999, des interventions rapides d'importance stratégique dans les îles Salomon où des tensions ethniques avaient provoqué une escalade de la violence.
• Elle a apporté une aide humanitaire et une aide d'urgence en réponse aux crises de ces dernières années, notamment au Kosovo, au Timor oriental et en Papouasie-Nouvelle-Guinée après le raz de marée Aitape.

Si certaines des actions engagées par la Nouvelle-Zélande pour contribuer à promouvoir la prospérité, à maintenir la sécurité et à protéger l'environnement sont à juste titre bien connues, ses efforts de coopération pour le développement à plus long terme, qui reçoivent eux une moins grande publicité, produisent également des résultats. Ceux-ci méritent d'être davantage portés à la connaissance de l'opinion publique, afin de renforcer la confiance dans l'aide et dans le programme d'APD. Un sondage d'opinion réalisé en 1999 a montré que la plupart des Néo-Zélandais connaissaient peu de choses du programme d'aide et n'étaient que modérément convaincus de l'efficacité de l'aide. Lors d'une visite sur le terrain
effectuée dans les îles Salomon en prévision du présent examen, on a cependant pu constater que les activités mises en oeuvre par la Nouvelle-Zélande répondent effectivement aux besoins, produisent des résultats et contribuent, directement et indirectement, à faire reculer la pauvreté.

Un nouveau gouvernement de coalition vient d'être constitué en Nouvelle-Zélande et les deux partis à cette coalition avaient manifesté dans leur programme électoral l'intention d'accroître progressivement l'APD. Le précédent gouvernement s'était lui fixé pour objectif de « porter l'APD au niveau de la moyenne de l'OCDE ». En pourcentage du produit national brut (PNB), l'APD néo-zélandaise a atteint un niveau supérieur à la moyenne pondérée des 22 pays Membres du Comité d'aide au développement (CAD) en 1997 et 1998, mais bien inférieur à l'effort moyen par pays (moyenne non pondérée). Avec 0.27%, chiffre le plus élevé qui ait été enregistré depuis une décennie, son rapport APD/PNB a classé la Nouvelle-Zélande
aux 15ème rang des pays Membres du CAD en 1998 et au 13ème rang en 1999.

Pousser plus avant les principes sous-tendant la politique néo-zélandaise

Les précédents examens par le CAD avaient mis en évidence une amélioration incontestable de la qualité de la politique et du programme néo-zélandais de coopération pour le développement au fil des années 90 : les principes de base devant sous-tendre le programme d'APD ont été définis et rendus publics dans un ouvrage intitulé Investing in a Common Future ; la gestion du programme a été renforcée par la création d'une unité, composée de spécialistes du développement, chargée d'apporter un soutien pour les
programmes et de conduire des examens et des évaluations ex post ; et des programmes par pays ont été mis en place, complétés par des consultations annuelles avec les principaux partenaires. Le présent examen confirme que les améliorations apportées aux principes, capacités analytiques et procédures sous-tendant le programme d'aide continuent de donner une bonne assise à la coopération néo-zélandaise pour le développement.
Cela dit, la mise en oeuvre de la stratégie de partenariat pour le développement, avec la place qui y est faite à la lutte contre la pauvreté et au soutien de stratégies de développement prises en main à l'échelon local, conduit de nombreux organismes donneurs bilatéraux et multilatéraux à revoir et ajuster leurs modalités d'acheminement de la coopération pour le développement. Ce vent international de changement favorise
les réformes à l'échelon de chaque organisme d'aide. La Nouvelle-Zélande est maintenant dirigée par un gouvernement de coalition qui se dit attaché à la solidité du programme d'aide. Le moment est en conséquence peut-être venu pour la Nouvelle-Zélande d'arrêter les grands axes d'un programme à moyen terme d'aide au développement, de réitérer son adhésion à la stratégie de partenariat pour le développement et de faire savoir comment elle contribuera aux efforts engagés à l'appui des objectifs internationaux de développement fixés pour 2015.

A cet effet, il conviendrait notamment de :

• Réexaminer les objectifs et stratégies de coopération pour le développement.
• Revoir la structure organique, ainsi que celle des effectifs et des compétences, dans les services de Wellington ainsi que dans les missions dans les pays en développement.
• Trouver un juste équilibre, dans les programmes bilatéraux, entre la nécessité de donner priorité aux partenaires principaux et le souci d'ouverture sélective en direction d'autres pays en développement.
• Fixer pour le rapport APD/PNB un objectif à moyen terme qui serve de référence pour arrêter le budget de l'aide.

L'attachement porté par la Nouvelle-Zélande à la réduction de la pauvreté était expressément souligné dans Investing in a Common Future. Les travaux que le Réseau informel du CAD sur la réduction de la pauvreté a menés récemment démontrent que la poursuite d'objectifs multiples risque de nuire à la réalisation de l'objectif de réduction de la pauvreté. Or, tel pourrait bien être le cas en Nouvelle-Zélande - bien que près des deux tiers de l'APD bilatérale soient allés aux infrastructures et services sociaux en 1998, ces fonds ont pour l'essentiel été affectés à l'enseignement secondaire et tertiaire, en Nouvelle-Zélande principalement. Seulement 9% de l'APD bilatérale néo-zélandaise ont pris le chemin des
services sociaux de base. De même, malgré l'éventail des mécanismes et dispositifs visant les secteurs de la santé, de l'environnement et de la bonne gestion des affaires publiques, les crédits budgétaires alloués à ces secteurs demeurent modestes. Compte tenu des aspects multiples que peut prendre la lutte contre la pauvreté, en particulier dans le Pacifique Sud, la Nouvelle-Zélande devrait donc pouvoir mieux aligner les principes directeurs de son programme d'aide sur l'axe central de la stratégie de partenariat pour le
développement en mettant plus clairement en évidence l'objectif de réduction de la pauvreté qu'elle assigne à ce programme et en orientant une part plus importante de son APD vers des activités déterminantes pour la lutte contre la pauvreté. Au plan intérieur, le soutien qui commence à se manifester dans les milieux politiques, dans l'opinion publique et dans la société civile crée un climat propice pour faire de la lutte contre la pauvreté un objectif plus explicite du programme d'aide.

La stratégie en matière d'éducation et de formation a besoin d'être étoffée. Etant donné l'importance accordée à ce domaine d'action dans le programme néo-zélandais, il faut fournir davantage de précisions, sous l'angle du développement social et de la réduction de la pauvreté, concernant le degré relatif de priorité à affecter à l'enseignement primaire, secondaire et tertiaire, la part respective des formations sur place, en Nouvelle-Zélande et dans des pays tiers, et la place qui doit revenir à l'instruction des filles, à l'alphabétisation des adultes, à la formation professionnelle et à l'enseignement à distance.

Les stratégies en matière d'égalité homme-femme et d'environnement sont clairement définies et fournissent des orientations utiles pour la mise en oeuvre du programme. Il conviendrait d'élaborer une stratégie spécifique pour les domaines dans lesquels il n'en existe pas encore - santé et population, bonne gestion des affaires publiques et droits de l'homme - en tenant compte des tendances qui se dessinent à l'échelon international et des vues des acteurs intéressés et des partenaires. Il ne serait peut-être pas inutile non plus de définir des cadres stratégiques globaux régissant l'action à engager dans plusieurs domaines
connexes, par exemple tous ceux en rapport avec les services sociaux de base, ou avec les droits de l'homme, le développement participatif et la bonne gestion des affaires publiques.
Le moment est peut-être venu pour la Nouvelle-Zélande de procéder à une réévaluation complète des objectifs et du cadre de sa politique d'aide afin d'insister sur les interactions et les synergies entre les divers domaines et secteurs d'intervention et de les raccorder à l'intérêt fondamental qu'elle a elle-même au progrès du développement et à la lutte contre la pauvreté.

Organisation et dotation en effectifs du programme d'aide néo-zélandais

Le programme d'aide néo-zélandais est géré par la Division de la coopération pour le développement du ministère des Affaires étrangères et du Commerce (MFAT). Le personnel des ambassades et des hautes commissions de Nouvelle-Zélande dans les pays en développement _#sup_62;_#sup_62; qu'il s'agisse de membres du corps diplomatique ou de personnel local_#sup_62;_#sup_62; est largement associé à la coopération pour le développement.

Plusieurs pays Membres du CAD confient la gestion de leurs programmes opérationnels de développement au ministère des Affaires étrangères et non à une organisation distincte, mais ce modèle se heurte à un certain nombre de problèmes étroitement liés. On se rend mieux compte aujourd'hui que pour être efficace, une coopération pour le développement mise en oeuvre dans des environnements mieux intégrés et coordonnés dans lesquels les pays partenaires jouent un rôle de chef de file, requiert une délégation de pouvoir à des agents dûment qualifiés sur le terrain, un système de carrière propre à attirer et à retenir des individus possédant tant une expérience dans le domaine du développement que des qualités politiques, et un meilleur ciblage sur la cohérence et les synergies entre le programme de coopération pour le développement et les autres politiques des donneurs ayant des répercussions sur les pays en développement. Compte tenu de cette tendance à l'adoption de cadres de partenariat d'envergure nationale, il conviendrait que la Nouvelle-Zélande réexamine, à ce stade, la dotation en effectifs et l'organisation actuelles de son programme d'aide.

Etant donné la taille relativement modeste du programme néo-zélandais et ses liens étroits avec les principales activités de politique étrangère menées par la Nouvelle-Zélande, une organisation indépendante, spécialement chargée de l'aide ne saurait être une solution appropriée. Toutefois, la structure existante pourrait être évaluée au regard d'autres formules possibles, comme un organisme autonome relevant du ministère des Affaires étrangères, une division de la coopération pour le développement renforcée au sein du MFAT ou des bureaux par pays intégrés s'occupant de tous les aspects des relations extérieures de la Nouvelle-Zélande avec les pays en développement, avec l'appui d'un solide noyau de
spécialistes du développement assurant le soutien des programmes. L'expérience des autres donneurs se trouvant dans une situation comparable pourrait être examinée.

On dénombre quatre catégories de personnel au sein de la Division de la coopération pour le
développement, à savoir :

• Les membres du corps diplomatique affectés par roulement dans la Division, autrefois pour une période d'environ deux ans mais qui tend maintenant à s'allonger.
• Les responsables de programmes de développement occupant un poste fixe, sous contrat de durée indéterminée ou déterminée.
• Les spécialistes des questions de développement titulaires de contrats de durée indéterminée ou de trois ans.
• Les agents occupant un poste fixe, administratif ou de soutien.

On considère que cette structure du personnel présente deux grands avantages. Premièrement, les membres du corps diplomatique apportent l'expérience acquise dans d'autres secteurs du MFAT ou sur le terrain, et sont ensuite en mesure d'inscrire les travaux qu'ils mènent au sein d'autres divisions ou à l'étranger dans la perspective de la coopération pour le développement. Deuxièmement, le recours à des spécialistes des questions de développement sous contrat permet à la Nouvelle-Zélande de s'adapter rapidement à de nouvelles exigences et priorités en matière d'aide. Comme la moitié environ des effectifs de la Division ; dont l'ensemble du personnel de direction et la plupart des spécialistes des questions de développement et des responsables de programmes ; est constituée de personnel sous contrat ou assujetti au système de rotation, la Division dispose d'une grande souplesse qui lui permet de réajuster régulièrement ses structures compte tenu des nouvelles exigences et priorités.

D'un autre côté, la rotation du personnel, qui dépend du calendrier des nominations diplomatiques, et le recours à des spécialistes du développement sous contrat de durée déterminée et sans perspective claire de carrière rendent difficile la formation, au sein du système d'aide néo-zélandais, d'un noyau de personnel possédant des connaissances approfondies en matière de développement, et font obstacle à la constitution d'une mémoire institutionnelle et à la continuité des programmes d'aide. La Nouvelle-Zélande devrait se fixer comme objectif la création d'un noyau de spécialistes du développement qui soient capables d'exercer leurs fonctions tant à Wellington que sur le terrain. Des détachements de plus longue durée dans des pays en développement et des affectations successives à des postes en rapport avec le développement pourraient devoir être envisagées. La coopération pour le développement étant maintenant plus souvent mise en oeuvre au moyen de cadres de développement intégré, en coordination avec d'autres donneurs et sous la conduite des pays partenaires, la Nouvelle-Zélande devrait envisager de déléguer plus de pouvoir en matière de gestion des programmes à des agents sur le terrain possèdant tant des compétences dans le domaine du développement que des qualités politiques. Pour pouvoir progresser dans cette direction, la Nouvelle-Zélande devra adopter une approche plus stratégique de la dotation en effectifs et mettre en place des signaux clairs venant du sommet, assortis de stimulants, concernant l'atout que représentent des connaissances théoriques et pratiques dans le domaine du développement pour une carrière au sein du MFAT, et prévoir une délégation de pouvoir accrue en matière de formulation et de gestion des programmes à des bureaux locaux renforcés dans le contexte des nouveaux cadres de partenariat.

La mise en oeuvre des projets d'aide est généralement confiée à un consultant en gestion.

Pour préserver la participation de la société nationale et l'identité du programme d'aide, et lorsque cela est efficace par rapport au coût et compatible avec les grandes finalités du programme d'aide néo-zélandais, des Néo-zélandais (ou des Australiens) sont habituellement choisis comme consultants. La Nouvelle-Zélande a entrepris un vaste réexamen du système de passation de contrats avec des consultants en gestion en vue d'en évaluer le fonctionnement d'ensemble. Cet examen pourrait être utilement étendu à deux problèmes mis en évidence lors de la mission sur le terrain aux îles Salomon et concernant la sous-traitance de la mise en oeuvre des projets à des consultants en gestion :

• La Nouvelle-Zélande devrait se demander si son programme d'aide met à profit toutes les possibilités d'intégrer dans ses activités la fourniture de biens et de services par les pays en développement. Les compétences et le savoir-faire disponibles à l'échelon local ne sont en effet guère utilisés au profit du processus de développement que pour l'examen et la mise en oeuvre des projets. Lorsque des ressortissants locaux se montrent capables d'assumer les fonctions de consultant en gestion et de satisfaire aux normes définies par le gouvernement néo-zélandais en matière de gestion comptable et financière, la Nouvelle-Zélande devrait s'empresser de mettre à profit leurs compétences de manière à promouvoir le partenariat, la prise en main des projets par la population locale et la viabilité de ces derniers, et à en renforcer l'impact sur le développement dans son ensemble.
• Pour être efficaces, les activités d'assistance technique confiées aux consultants en gestion doivent s'inscrire dans un contexte de dialogue sur les mesures à prendre et une approche intégrée du développement.

Renforcer le ciblage du programme néo-zélandais

Les programmes bilatéraux de la Nouvelle-Zélande sont largement influencés par les caractéristiques particulières des principaux pays partenaires, parmi lesquels figurent de nombreux petits Etats insulaires. Cela explique pour beaucoup le nombre élevé de programmes par pays et l'éventail des secteurs dans lesquels la Nouvelle-Zélande est appelée à fournir une aide, mais pose aussi des problèmes spécifiques de ciblage et de gestion.

Le programme néo-zélandais est axé sur 19 partenaires principaux, situés dans le Pacifique et en Asie de l'Est et du Sud-Est. L'aide bilatérale passe aussi par divers dispositifs de bourses et des guichets de financement destinés aux organisations non gouvernementales (ONG) et au secteur privé néo-zélandais, ainsi que par toute une série de fonds et mécanismes sectoriels et thématiques, pour la plupart à vocation régionale. Par rapport à une APD bilatérale nette de 101 millions de $ en 1999, 19 partenaires principaux représente un chiffre élevé. Sans compter que les programmes par pays sont lourds à gérer : au total, sont en effet mis en oeuvre près de 300 projets dont la valeur est approximativement 300 000 de $NZ (environ 150 000 $). Pour la plupart de ces projets il faut en passer par toutes les étapes de la procédure de recrutement de consultants, et demander l'appui des spécialistes du développement de la Division de la coopération pour le développement du MFAT. Les divers programmes et activités d'enseignement et de formation impliquent des arrangements particuliers, et parfois des mesures spécifiques de suivi.

L'administration et la gestion de l'APD bilatérale nécessite donc des ressources importantes.

Par ailleurs, dans le cadre de son aide multilatérale, la Nouvelle-Zélande apporte son soutien à tout un éventail d'organisations oeuvrant dans la région du Pacifique, d'instances du Commonwealth et d'organismes des Nations unies, dont certaines reçoivent des sommes fort modestes, ainsi qu'à certaines institutions financières internationales. Au total, la Nouvelle-Zélande verse des contributions à une quarantaine d'organisations multilatérales.

Dans ce cadre, elle doit avant tout continuer de veiller à ce que les instances qu'elle soutient tiennent dûment compte des conditions particulières prévalant dans les petits Etats insulaires du Pacifique et prennent des dispositions adéquates en leur faveur sur le plan de la répartition comme de l'acheminement de leurs services. Son objectif annexe doit être de trouver des moyens efficaces, et pas trop lourds au plan administratif, de renforcer le ciblage de son programme sur la lutte contre la pauvreté, de donner à son effort de coopération pour le développement un rayon d'action qui déborde la région Asie-Pacifique et d'apporter la preuve de sa volonté d'être un membre actif de la communauté internationale.

Synthèse des principales recommandations

La Nouvelle-Zélande est parvenue à se doter d'un programme d'aide solide et crédible. Le présent examen confirme que les motivations fondamentales sous-tendant le programme néo-zélandais sont saines et méritent d'être mieux assises. Cela dit, le programme se heurte à un certain nombre de problèmes. La prise de fonction d'un nouveau gouvernement de coalition, en particulier, apporte une occasion rêvée de définir un programme d'action à moyen terme en matière d'aide au développement. Dans ces conditions, le CAD recommande à la Nouvelle-Zélande de prendre les mesures suivantes :

• Renforcer le ciblage du programme sur la lutte contre la pauvreté en faisant de cette dernière un objectif plus explicite de son APD.
• S'appliquer à accroître l'APD allouée à des programmes directement ciblés sur les populations pauvres et sur les causes fondamentales de la pauvreté. (Un réexamen approfondi des investissements dans l'enseignement et la formation réalisés dans le cadre de l'aide est en cours afin de déterminer si une part plus importante de l'APD devrait être orientée sur l'éducation de base dans les pays partenaires.)
• Procéder à un réexamen de la structure organique actuelle dans laquelle s'inscrit le programme d'aide afin d'en déterminer les atouts et les faiblesses par rapport à d'autres structures possibles, au vu de la convergence qui se dessine à l'échelon international en faveur de stratégies pilotées par les pays partenaires, et impliquant donc un dialogue intensif sur les mesures à prendre et une capacité d'adaptation de la part des donneurs.
• Constituer un noyau de fonctionnaires au service de l'aide, qui posséderaient à la fois une expérience des questions de développement et les qualités politiques voulues et qui consacreraient une bonne part de leur carrière à travailler pour le programme d'aide, à Wellington et sur place dans les pays en développement.
• S'appliquer à utiliser au maximum les biens et services existants dans les pays en développement pour l'exécution des projets, y compris en recourant à des consultants locaux en gestion.
• Trouver un juste équilibre, dans les programmes bilatéraux, entre la nécessité de donner priorité aux partenaires principaux et le souci d'ouverture sélective en direction d'autres pays en développement.
• Fixer un objectif à moyen terme à son rapport APD/PNB.
• Intensifier les efforts d'information de l'opinion publique et de sensibilisation aux questions de développement afin de renforcer la confiance dans l'efficacité de l'aide et de montrer que le programme néo-zélandais est bien géré et produit des résultats.

Cet ouvrage est disponible dans Les Dossiers du CAD. Pour commander, veuillez visiter Les Editions de l'OCDE.