Examen des politiques et programmes du Portugal en matière de coopération pour le développement

Voir également l'aide du Portugal - aperçu synthétique

Cadre général et orientations nouvelles

Donner corps au programme d’action à l’appui de la réduction de la pauvreté

Depuis le dernier examen de l’aide qui lui a été consacré, le Portugal a infléchi sa politique et ses programmes de coopération pour le développement sur les plans aussi bien institutionnel que stratégique. Un organe central de planification, de supervision et de coordination de l’aide, l’Institut portugais de soutien du développement (IPAD), a été créé en 2003. Chapeauté par le ministère des Affaires étrangères, l’IPAD coordonne le programme d’aide du Portugal, auquel participent de multiples intervenants : plus de 15 ministères, 308 municipalités ainsi que des universités et autres organismes publics. En novembre 2005, le Conseil des ministres a approuvé une nouvelle stratégie de coopération pour le développement intitulée “Vision stratégique de la coopération portugaise”. Cette stratégie fait de l’engagement à atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) l’un des cinq principes directeurs de la coopération portugaise pour le développement, tout en maintenant le ciblage géographique vers les pays africains de langue officielle portugaise (PALOP) et le Timor Leste, en Asie du Sud-Est.

Cette nouvelle stratégie constitue une avancée qui mérite d’être saluée. Le Portugal se heurte toutefois à de grandes difficultés, concrètement, pour réorienter son programme en conséquence. Les engagements qu’il a souscrits en vue d’accroître son aide publique au développement (APD) conformément aux OMD et de davantage cibler son programme sur la pauvreté imposeront une refonte de la répartition actuelle de son APD suivant de nouveaux axes stratégiques. La concrétisation de ces engagements nécessitera l’adoption de mesures spécifiques propres à intégrer plus systématiquement encore la lutte contre la pauvreté dans le programme portugais d’aide au développement et à mobiliser les principaux acteurs autour de la réalisation des objectifs fixés dans ce domaine. Étant donné que l’IPAD ne dispose pas encore d’un contingent de spécialistes du développement, et compte tenu de la fragmentation de l’aide portugaise et de sa dépendance vis-à-vis des compétences des ministères sectoriels, ces questions soulèvent des problèmes non négligeables en termes de gestion, de coordination et de cohérence.

Se doter d’orientations stratégiques et sectorielles

Les priorités sectorielles et thématiques du Portugal sont à rapprocher des avantages comparatifs qu’il possède dans les pays classés comme prioritaires (communauté de langue et de culture et parenté des cadres juridique et institutionnel, par exemple). Quant aux secteurs prioritaires, ils englobent l’éducation, la bonne gouvernance, la participation et la démocratie, le développement durable et la lutte contre la pauvreté. Il importe, pour que la réduction de la pauvreté soit expressément définie comme l’objectif central à atteindre, que ces priorités s’inspirent de façon plus explicite des OMD, et que la démarche soit étayée par les mesures qui s’imposent sur le plan institutionnel, dans le respect des orientations prescrites. Les orientations sectorielles devraient s’appuyer sur une évaluation des besoins et être suffisamment souples pour s’adapter à la situation propre à chaque pays. Elles devraient décrire en termes concrets comment intégrer et utiliser les instruments et canaux d’acheminement de l’aide portugaise, y compris sa composante multilatérale, la finalité étant de renforcer la cohérence de la planification et de la programmation autour des priorités stratégiques du programme d’aide du Portugal. Avec le temps, le Portugal sera de plus en plus en mesure d’établir des critères de performance en liaison avec les processus de planification correspondants institués au niveau de chaque pays.

Neuf des dix premiers bénéficiaires de l’aide portugaise, dont cinq des six pays prioritaires, sont considérés comme des États fragiles ou en proie à un conflit. Le Portugal n’a pas défini de stratégie globale en matière de prévention des conflits, de construction de la paix et vis-à-vis des États fragiles. Il peut cependant être félicité d’être resté engagé sur le très long terme dans les pays qu’il classe comme prioritaires et d’avoir déployé des efforts considérables pour trouver des solutions à la fragilité du Timor Leste. Si la nouvelle stratégie ouvre quelques pistes sur l’approche qui devrait être retenue vis-à-vis des États fragiles, il serait souhaitable que le Portugal élabore un programme plus résolument axé sur l’action quant à la façon de traiter les questions de l’insécurité, des conflits violents et de la fragilité des États, programme qui pourrait faire l’objet d’un dialogue au sein de la Communauté des pays de langue portugaise (CPLP). Les Principes du CAD pour l’engagement international dans les États fragiles et les enseignements tirés de l’expérimentation de ces principes pourraient constituer un matériel de référence pertinent. Les Lignes directrices du CAD intitulées Prévenir les conflits violents : Quels moyens d’action ? ainsi que le document publié sous le titre Réforme des systèmes de sécurité et gouvernance dans la série des Lignes directrices et ouvrages de référence du CAD pourraient également être des sources d’inspiration. L’expérience du Portugal au Timor Leste serait précieuse à cet égard.

Pour participer activement, comme il le souhaite, aux processus décisionnels des institutions multilatérales, le Portugal doit allier en un subtil dosage ses contributions financières, une représentation de qualité et un positionnement sur les questions de fond. Pour ce faire, il pourrait mettre en place un cadre de coopération avec les principales organisations multilatérales, à l’aide de critères sélectifs qui aideraient à assurer un suivi des performances. Dans tous les cas où cela sera possible, le Portugal est encouragé à travailler en concertation avec les autres donneurs à cette fin et sur d’autres aspects qui concourent à l’efficacité de l’aide.

Rallier l’adhésion du public

Le Portugal a accompli des progrès dans la mise en œuvre des recommandations du CAD de 2001 concernant la diffusion de l’information sur la coopération pour le développement. La campagne menée sur le thème “Pobreza Zero”, qui s’inscrit dans le cadre de l’appel à une “Action mondiale contre la pauvreté” reçoit un vif soutien au Portugal et les pays africains de langue officielle portugaise font l’objet d’une large couverture médiatique. La nouvelle stratégie de coopération pour le développement adoptée par le Portugal comporte un élément appréciable, celui de faire de l’éducation au développement une priorité et de l’inscrire dans les programmes scolaires. Ce sont des efforts nécessaires car la coopération pour le développement ne fait guère l’objet d’un débat public au Portugal et les résultats qu’elle permet d’obtenir sont mal connus de l’opinion. L’élaboration d’une stratégie de communication, qui serait mise en œuvre par l’IPAD et dotée de ressources suffisantes, ferait mieux comprendre au public ce qu’est la coopération pour le développement et rallierait une plus large adhésion à cette cause.

Recommandations

• En s’appuyant sur les paramètres retenus dans sa nouvelle stratégie de coopération pour le développement, le Portugal devrait se doter d’un plan d’action pluriannuel axé sur les résultats et adapter en conséquence ses politiques et pratiques afin de faire de l’objectif de lutte contre la pauvreté l’axe central de son programme d’aide au développement. Il devrait en outre adopter une approche systématique et cohérente de la lutte contre la pauvreté reposant sur une évaluation des besoins et intégrant la problématique de l’égalité homme-femme.
• Le Portugal est encouragé à définir des orientations sectorielles fondées sur des évaluations des besoins, orientations qui devraient être suffisamment souples pour pouvoir être adaptées à la situation de chaque pays.
• Le Portugal devrait élaborer une stratégie multilatérale obéissant à des critères de répartition précis, laquelle devrait recenser les préoccupations prioritaires du Portugal et être raccordée au programme d’aide bilatérale.
• La confrontation de l’expérience acquise par le Portugal dans des pays en situation de transition au sortir de conflits à celle glanée par d’autres pays dans les États fragiles permettrait de dégager des enseignements utiles. La définition d’une politique globale vis-à-vis des États fragiles, s’appuyant sur des travaux à vocation stratégique et opérationnelle ciblant expressément la prévention des conflits et la construction de la paix, serait aussi des plus appréciable.
• L’IPAD devrait se doter d’une stratégie de communication afin de sensibiliser le public à la coopération pour le développement et de rallier une plus large adhésion de l’opinion à cette cause.

Volume et répartition de l’aide

Concrétiser les engagements souscrits au plan international

Le gouvernement portugais s’est associé à l’engagement pris collectivement par l’Union européenne (UE) d’atteindre un rapport APD/revenu national brut (RNB) de 0.33 % en 2006, 0.51 % d’ici 2010 et 0.7 % d’ici 2015. Selon un rapport liminaire, l’APD consentie par le Portugal s’est établie en 2005 à 0.21% de son RNB (soit 367 millions USD). Il semble peu probable à ce stade que soit atteint l’objectif de 0.33 % en 2006 fixé au Sommet de Barcelone en vue de la Conférence de Monterrey. Fin 2005, le déficit des finances publiques dépassait 6 % du produit intérieur brut (PIB) ; or, même si on peut s’attendre à une amélioration en 2006-2007 et à une accélération de la croissance réelle du PIB, l’économie portugaise est encore en retrait par rapport à la croissance moyenne enregistrée dans la zone euro.

Les autorités portugaises ont l’intention de ne pas ménager leurs efforts pour atteindre l’objectif de 0.51 % en 2010. Cet engagement est louable de la part du Portugal étant donné la situation délicate de ses finances publiques et la nécessité dans laquelle se trouve le gouvernement d’équilibrer le budget national dans un contexte économique difficile. Compte tenu des mesures prises par la plupart des membres du CAD, lesquels ont revu à la hausse leurs engagements et objectifs au titre de l’APD, une augmentation de la part de l’APD dans le RNB serait conforme aux tendances internationales et à l’objectif de réduction de la pauvreté que s’est fixé le Portugal, entre autres objectifs de développement.

Revoir la répartition de l’aide à la lumière de la nouvelle stratégie

Le Portugal concentre son aide sur une poignée de pays très pauvres, et une forte proportion de son APD bilatérale est destinée à l’Afrique subsaharienne. Sur les dix premiers bénéficiaires de l’aide bilatérale du Portugal en 2003-2004, huit comptaient parmi les moins avancés (PMA). En ce qui concerne les modalités de l’aide, les deux composantes majeures sont les opérations d’allégement de la dette et la coopération technique, cette dernière ayant représenté en moyenne sur la période 2000-2004 environ 32 % du total des versements bruts. L’aide-projet et l’aide-programme n’ont en revanche absorbé que 2 % des versements bruts d’aide bilatérale, contre 16 % pour l’ensemble du CAD en 2004.

L’aide fournie à l’appui de l’infrastructure et des services sociaux de base entre 1999 et 2004, qui a oscillé entre 2.5 % et 2.8 % (contre 4.2 % en 1990), n’a pas été le résultat de choix stratégiques. Par ailleurs, les activités à caractère transversal menées en faveur de la lutte contre la pauvreté, concernant par exemple l’égalité homme-femme, ne figurent pas dans les données statistiques que le Portugal notifie au CAD, et il n’existe aucune orientation stratégique visant l’intégration systématique de la problématique homme-femme dans les activités de développement. En revanche, les montants alloués à des projets liés à la gouvernance témoignent de la place accordée à cette question prioritaire comparativement à d’autres, les versements bruts moyens s’étant établis à 37 millions USD, soit 20 % des versements d’aide bilatérale (compte non tenu des remises de dettes accordées en 2004), ce qui représente une hausse considérable par rapport aux niveaux enregistrés tout au long des années 90. L’aide que consent le Portugal à des organisations non gouvernementales (ONG) ou qui transite par leur intermédiaire reste négligeable depuis le début des années 90.

L’éducation, sous la forme des coûts imputés des frais de scolarité et des bourses d’études, absorbe la plus grande part de la coopération technique. En 2003, les coûts imputés des étudiants ont représenté 32 % des versements effectués au titre de la coopération technique, et les bourses 5 %. En valeur absolue, il revient cher de faire venir des étudiants étrangers au Portugal pour qu’ils y poursuivent leurs études, et les coûts d’opportunité en termes de gains au regard du développement sont élevés. Au vu des besoins des pays partenaires du Portugal en matière d’éducation à tous les niveaux, des retombées discutables des bourses d’études sur le développement et des conséquences néfastes avérées de la fuite des cerveaux sur le développement des pays pauvres, les autorités portugaises devraient réfléchir sérieusement à la façon d’aborder la question de l’éducation dans une perspective systémique et axée sur le développement. L’analyse des besoins existants dans les systèmes éducatifs des pays prioritaires et l’adoption de mesures propres à y répondre dans le cadre des stratégies nationales d’éducation comptent parmi les importantes dispositions que devrait prendre le Portugal en collaboration avec les gouvernements et les autres donneurs concernés.

Recommandations

• Le Portugal doit accroître son APD s’il veut concrétiser d’ici 2010 les engagements souscrits au titre des OMD, ce qui exigera des apports d’argent frais aux pays partenaires. Il conviendrait que soit élaboré un plan directeur pour l’accroissement de l’APD, assorti d’un calendrier précis, qui privilégie la mobilisation des ressources et leur affectation à des activités ciblant expressément la pauvreté.
• Le Portugal devrait revoir la répartition sectorielle de son aide et l’éventail des modalités qui y sont associées dans le souci de renforcer le ciblage sur la pauvreté et l’impact de son programme de coopération pour le développement. Il devrait s’efforcer en particulier d’y intégrer explicitement la dimension égalité homme-femme et d’éviter les stratégies axées sur l’offre.
• Le Portugal devrait examiner de près les risques que comporte la venue d’étudiants de pays partenaires au Portugal pour y poursuivre des études, en mettant en balance le coût de la fuite des cerveaux et les gains obtenus en termes de développement. Il devrait étendre sa démarche à l’éducation en général, et relier plus étroitement cette dernière à l’objectif de réduction de la pauvreté tout en renforçant les capacités institutionnelles à tous les niveaux.

Cohérence des politiques

Nécessité d’un engagement à haut niveau

Le Portugal devrait faire de la cohérence des politiques au service du développement un objectif gouvernemental inscrit dans le plan d’action qui donne corps à sa nouvelle stratégie de coopération pour le développement. Une déclaration à haut niveau montrant l’articulation entre cohérence des politiques et réduction de la pauvreté pourrait être diffusée. Il conviendrait en outre de préciser le rôle que des institutions telles que le Conseil des Ministres pour la coopération et/ou l’IPAD pourraient être appelées à jouer. L’IPAD devrait être renforcé et doté des capacités d’analyse et des ressources humaines requises pour améliorer la cohérence des politiques dans le sens d’une plus grande efficience ; les ministères sectoriels, quant à eux, devraient prendre des engagements afin de soutenir l’IPAD dans l’exécution de la mission élargie qui lui a été assignée.

Répondre aux préoccupations des pays pauvres

Le Portugal, qui se conforme à la Recommandation du CAD de 2001 sur le déliement de l’APD aux pays les moins avancés (PMA), doit être félicité de s’être rallié au consensus en faveur de la suppression des seuils prévus dans la Recommandation. Il n’en résultera probablement pas une hausse notable de l’aide non liée allouée par le Portugal dans la mesure où une part substantielle de l’aide qu’il distribue prend la forme de coopération technique, composante qui n’entre pas dans le champ d’application de la Recommandation. S’il faut saluer les efforts déployés par le Portugal pour suivre les Bonnes pratiques de passation des marchés pour l’aide publique au développement édictées par le CAD en ayant recours à des sources locales d’approvisionnement, priorité devrait être donnée à la poursuite de l’effort de déliement des activités de coopération technique et à la mise en place d’un dispositif propre à garantir que les versements qui seront opérés dans l’avenir via la nouvelle institution financière à l’appui du secteur privé ne seront pas liés.

Le Portugal est l’un des rares membres du CAD qui hésitent à étendre la couverture géographique de la Recommandation de 2001 sur le déliement aux seuls autres pays à faible revenu (PFR). Un certain nombre de rapports d’étape sur la mise en oeuvre de la Recommandation montrent pourtant que depuis 2001, le volume de l’APD aux PMA a sensiblement progressé, de même que le pourcentage de l’APD aux PMA dans l’APD totale. Ces évolutions laissent supposer qu’il est peu probable que l’extension de la couverture géographique de la Recommandation aux PFR entraîne un redéploiement de l’aide vers des pays ou des projets n’entrant pas dans son champ d’application. S’il importe que chacun apporte sa pierre à l’édifice pour continuer de progresser sur la voie du déliement, le Portugal est encouragé à unir ses efforts à ceux que déploie déjà le CAD pour faire avancer les initiatives de déliement.

Le Portugal est partie prenante aux politiques de l’UE et est tenu de les appliquer. Fort d’une plus solide expertise, il pourrait défendre avec davantage de poids la cause des pays qu’il classe comme prioritaires pour faire en sorte que les sujets qui les préoccupent soient dûment pris en compte à Bruxelles.

Recommandations

• Le Portugal est encouragé à souscrire à l’objectif de cohérence des politiques au service du développement au plus haut niveau politique et à préciser le rôle que pourrait jouer le Conseil des ministres pour la coopération afin de le promouvoir dans l’ensemble des ministères. Cela constituerait un point d’appui solide sur lequel asseoir les efforts visant à s’assurer que les préoccupations des pays partenaires sont prises en considération au stade de la formulation de la politique de coopération pour le développement et des autres politiques nationales.
• Le Portugal est encouragé à poursuivre le déliement de son aide et à s’assurer que les versements qui seront acheminés via la nouvelle institution financière à l’appui du secteur privé ne seront pas liés.
  Le Portugal pourrait envisager de renforcer sa capacité de plaider, au sein de l’Union européenne, en faveur de ses pays partenaires.

Gestion et mise en oeuvre de l’aide

Adopter une programmation pluriannuelle

Dans le souci de coordonner l’action de toutes les entités qui interviennent dans la coopération portugaise pour le développement, l’IPAD a mis en place un système de planification de façon à centraliser et traiter l’information financière communiquée par l’ensemble des organes concernés, qu’ils soient publics ou privés. Ce système a pour but de concilier les orientations stratégiques du Portugal avec le cycle de programmation triennal qui conduit à l’élaboration des programmes indicatifs de coopération par pays, documents stratégiques qui sous-tendent la coopération portugaise dans les pays prioritaires. Ces programmes indicatifs sont établis tous les trois ans par l’IPAD en collaboration avec le personnel des ambassades. Des projets propres à chaque pays prioritaire sont sélectionnés puis intégrés aux plans annuels de coopération négociés chaque année à différents niveaux de l’administration portugaise.

Ce système de planification a amélioré la transparence du processus financier et donne une vue d’ensemble consolidée, bien qu’encore imparfaite, des engagements financiers. Il n’est toutefois pas optimal pour les pays partenaires, ni pour les acteurs de la coopération portugaise pour le développement, car il ne facilite pas les engagements à moyen et long terme. Deuxièmement, ce système se concentre sur les données d’entrée et n’est généralement pas adapté aux exigences actuelles de l’efficacité de l’aide, qui vont dans le sens de l’harmonisation des pratiques entre donneurs, d’une plus grande prévisibilité de l’aide, et d’un ciblage sur les résultats. Par ailleurs, tous les projets qui ne sont pas achevés au cours de la première année doivent obligatoirement recevoir une nouvelle autorisation de la part du ministère des Finances, à l’issue de discussions approfondies, ce qui constitue un obstacle supplémentaire. En troisième lieu, même si l’IPAD conduit le processus officiel de planification par pays, un ensemble de mécanismes plus officieux, en parallèle, mettent toute une série d’acteurs issus des ministères techniques au Portugal en contact direct avec leurs homologues dans le pays partenaire, ce qui fragmente le processus d’élaboration des programmes. Enfin, le système génère des coûts administratifs et de gestion élevés au détriment des activités stratégiques, du suivi et autres opérations de terrain.

S’il faut saluer les efforts considérables que l’IPAD a déjà déployés pour renforcer la planification et la programmation du système portugais d’aide, les autorités portugaises sont vivement encouragées à adopter un cadre de programmation pluriannuel et à procéder à des innovations méthodologiques de façon à mieux articuler les objectifs de développement, les données d’entrée, les données de sortie et les résultats. De surcroît, la valeur ajoutée qui découle de la participation des ministères sectoriels aux phases de planification et de programmation est à mettre en balance avec les avantages inhérents à la centralisation de toutes les activités de planification et de programmation sous la houlette de l’IPAD.

Renforcer les compétences techniques de l’IPAD en matière de coopération pour le développement

L’IPAD gère le programme portugais de coopération pour le développement à l’aide d’un effectif de 169 personnes. L’Institut n’est pas représenté dans les pays partenaires et peu d’agents peuvent se prévaloir à la fois de l’expérience de terrain et des compétences techniques dans le domaine du développement qui leur seraient nécessaires pour s’attaquer aux difficiles enjeux du programme d’aide du Portugal. Pour accroître l’efficacité de la coordination, de la gestion et de la supervision des interventions et dégager une vue d’ensemble qui lui permette d’inscrire son action dans une perspective plus stratégique, l’IPAD doit délaisser l’approche administrative qui était la sienne pour mettre en place une culture plus stratégique et résolument axée sur la coopération pour le développement, en se dotant des compétences techniques spécialisées qui lui font défaut. C’est une nécessité, particulièrement patente dans les services centraux, mais aussi dans les pays où le manque de personnel spécialisé dans la coopération pour le développement fait obstacle à un suivi effectif des interventions du Portugal. Donner aux conseillers expérimentés présents dans les pays partenaires un rôle plus actif contribuerait à résoudre ce problème, et optimiserait les synergies susceptibles d’exister entre les domaines d’intervention des différents acteurs de la coopération portugaise. Cela aurait aussi l’avantage d’institutionnaliser le dialogue avec les autres donneurs, notamment pour donner suite au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide.

Pour une culture des résultats

La création d’une Division Évaluation au sein de l’IPAD ainsi que l’élaboration d’une stratégie d’évaluation et d’un programme d’action depuis le dernier examen de l’aide sont des initiatives dont il faut se féliciter. L’appartenance institutionnelle de la division risque toutefois de compliquer la mise au point d’une approche systématique et stratégique de la préparation du programme d’évaluation, tout comme des phases ultérieures du traitement des retours d’information et du suivi. Il reste difficile de trouver des évaluateurs lusophones capables et indépendants, et de lever les obstacles administratifs qui empêchent d’attirer des évaluateurs internationaux. En outre, il faut encore que les résultats des évaluations soient exploités de façon à éclairer les choix qui orienteront la définition des politiques et la programmation. La fonction de coordination de la Commission interministérielle de la coopération (CIC) ayant été renforcée, il serait peut-être souhaitable que celle-ci intervienne dans l’élaboration d’un plan de travail en matière d’évaluation et dans la quantification des ressources (humaines et budgétaires) requises pour mettre en œuvre un programme effectif d’évaluation à l’échelle de l’ensemble du système portugais de coopération pour le développement. Il importerait également de renforcer la capacité de réaliser des évaluations sur le terrain.

Ouverture en direction des ONG

Les organisations non gouvernementales (ONG) ne jouent qu’un rôle marginal dans la coopération portugaise pour le développement en dépit des dispositions prises récemment pour les y associer davantage. Les autorités portugaises devraient envisager d’élargir leur dialogue avec les ONG afin que puissent avoir lieu des consultations systématiques sur la programmation par pays, les moyens d’atteindre les OMD dans le cadre d’une intensification de l’APD et le programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide. Les ONG portugaises pourraient également être invitées à travailler plus étroitement avec les ONG locales dans les pays classés comme prioritaires par le Portugal de façon à renforcer les capacités de la société civile dans ces pays.

Donner suite au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide

Le Portugal a signé la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2005 et prend part au débat international que suscite actuellement le suivi de sa mise en œuvre. La version actuelle du Plan d’action portugais sur l’harmonisation et l’alignement, qui est antérieure à la Déclaration de Paris, doit en conséquence être actualisée. Il conviendrait à tout le moins que le plan précise les échéances retenues pour la réalisation des objectifs et délimite les responsabilités respectives des organes de l’administration publique intervenant dans la coopération pour le développement.

La nouvelle stratégie du Portugal en matière de coopération préconise un renforcement du contrôle politique et stratégique de la coopération pour le développement par le biais de la CIC. La Commission n’a semble-t-il pas suffisamment bien fonctionné en tant que mécanisme institutionnel de coordination de la politique de coopération pour le développement. Les réunions n’ont eu qu’un caractère essentiellement ponctuel et n’ont pas été centrées sur des questions stratégiques. Les autorités portugaises sont encouragées à réfléchir au meilleur moyen de mettre en place un cadre formel et systématique d’échanges interministériels qui aille plus loin qu’un simple échange d’informations, et à doter l’IPAD de ressources suffisantes de sorte qu’il puisse apporter son soutien à la CIC.

Au niveau des pays partenaires, le Portugal est confronté à la difficulté d’avoir à définir une perspective commune et, partant, un cadre opérationnel de collaboration avec les autres donneurs. Les ambassades portugaises n’ont ni les ressources ni les pouvoirs requis pour prendre des décisions plus en phase avec les réalités du terrain et collaborer plus activement avec les autres donneurs, dans l’optique notamment de donner suite au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide. Actuellement, la coopération du Portugal est alignée sur les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et/ou les plans de développement des six pays classés comme prioritaires, et essentiellement centrée sur des projets. Sa participation à des activités d’aide sectorielle et de soutien budgétaire est restreinte du fait du processus de planification et de programmation budgétaires et du nombre limité de gestionnaires de l’aide présents sur le terrain. En dernier ressort, le Portugal ne parviendra à réorienter sa coopération pour le développement suivant les grands axes de sa nouvelle stratégie que s’il se donne les moyens de décentraliser une partie du pouvoir de décision et des ressources humaines au niveau des pays, de renforcer la prévisibilité de l’aide allouée et d’adopter, le cas échéant, de nouvelles modalités en vue d’acheminer son aide. Le suivi, l’évaluation et la gestion axée sur les résultats devront en outre s’inscrire dans le cadre d’une approche d’ensemble qu’il convient d’élaborer.

Développer les capacités locales et favoriser l’appropriation

L’apprentissage de la langue portugaise et la formation sont les deux principaux instruments auxquels fait appel le Portugal pour renforcer les capacités humaines et institutionnelles dans les pays prioritaires. Il déploie de vastes efforts pour former des enseignants afin d’étendre l’enseignement, en langue portugaise, dans les diverses disciplines à tous les niveaux, de l’école primaire au dernier cycle de l’université. Si la langue est un outil important qui contribue à forger une identité au sein de la société, comme c’est le cas au Timor-Leste, la maîtrise du portugais est un objectif qui relègue peut-être au second plan l’acquisition de capacités plus générales, lesquelles peuvent concourir à l’instauration d’un climat porteur et d’un cadre d’action favorable. Il convient de prendre en considération les questions liées à la viabilité des interventions (coûts récurrents, participation et appropriation au plan local, stratégies de passation de pouvoirs ou de retrait, par exemple) et d’assurer un suivi et une évaluation systématiques. Concentrer tous les efforts sur l’amélioration des compétences linguistiques des individus sans s’attaquer aux lacunes des organisations et des systèmes dans lesquelles ils travaillent risque également d’éroder les capacités locales ou, au mieux, de n’avoir qu’un impact minime. Dans cette perspective, la langue doit être considérée comme un instrument au service du développement.

Le Portugal doit examiner de près son approche du renforcement des capacités et évaluer l’impact à long terme et l’efficacité de ses interventions par rapport à leur coût. Il est encouragé à adopter une approche stratégique en vue de renforcer les principales institutions publiques et de travailler en collaboration avec les autres donneurs et les gouvernements des pays partenaires à l’évaluation des besoins sectoriels ainsi qu’à la conception des programmes de renforcement des capacités propres à y répondre. Ces programmes devraient comporter des mécanismes destinés à mesurer les effets qu’ont sur le développement les efforts de renforcement des capacités et des institutions. Les autorités portugaises doivent également se préoccuper de retenir et de renforcer les capacités existantes, et de mettre autant que possible à profit la diaspora des pays partenaires.

Recommandations

• Dans le droit fil du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide, le Portugal devrait se doter d’un système de programmation pluriannuel qui lui permette d’accroître la prévisibilité de l’aide aussi bien pour les pays partenaires que pour les organismes d’exécution portugais.
• Pour améliorer l’efficacité de l’aide, il conviendrait de donner à l’IPAD la maîtrise globale du budget de l’aide bilatérale. Afin de réduire les coûts de transaction, l’IPAD devrait en outre se voir confier la gestion annuelle du report à nouveau des fonds non dépensés.
• Les autorités portugaises devraient déléguer davantage de pouvoirs aux ambassades et accroître leurs moyens en augmentant les ressources humaines qui leur sont allouées. Elles devraient expérimenter de nouvelles approches telles que l’aide sectorielle et l’aide-programme ainsi que diverses formes de coopération déléguée, en travaillant autant que possible en concertation avec les autres donneurs.
• L’IPAD devrait abandonner sa culture administrative au profit d’une culture plus stratégique et axée sur le développement. Pour ce faire, il devra acquérir une expertise technique plus poussée dans le domaine du développement et étendre ses activités de formation afin de couvrir un large éventail de questions de fond en rapport avec cette thématique.
• D’une manière générale, le Portugal devrait continuer de renforcer sa culture de l’évaluation sur la base des progrès déjà réalisés par la Division Évaluation de l’IPAD et en ciblant l’effort sur les ministères sectoriels.
• Les autorités portugaises devraient élargir les possibilités de dialogue constructif avec les organisations de la société civile en dépassant la simple relation de financement pour permettre une confrontation des expériences dans des domaines d’intérêt mutuel.
• L’apprentissage de la langue est une condition nécessaire, mais pas suffisante, au renforcement des capacités humaines et institutionnelles. Les autorités portugaises sont encouragées à adopter une approche plus stratégique de l’utilisation de la coopération technique au service du renforcement des capacités et des institutions, qui repose sur une évaluation des besoins dans les secteurs où le Portugal est le plus actif, autant que possible dans le cadre d’une action concertée avec d’autres donneurs.

Aide humanitaire

Le Portugal a souscrit aux “Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire” en 2006, mais n’a pas encore défini de stratégie globale en la matière. A l’heure actuelle, le Portugal apporte une aide humanitaire en nature ou transitant par des organisations de la société civile. Dans certaines situations d’urgence, les contributions sont acheminées par le biais d’ONG internationales et d’organisations multilatérales. L’action humanitaire du Portugal est décidée en grande partie au cas par cas, sans préférence affichée ni pour les institutions des Nations unies ni pour une contribution au financement des coûts de base du système d’aide humanitaire à l’échelle mondiale. En moyenne, les sommes qu’il verse annuellement au titre des secours d’urgence et de l’aide humanitaire s’élèvent à un peu moins de 2 % de son APD.

Au sein de l’IPAD, la petite unité qui coordonne l’aide humanitaire est également chargée des relations avec les ONG. Elle ne compte aucun technicien spécialiste de l’aide humanitaire. On attend de l’IPAD qu’il mobilise des contributions de la part des différents ministères lorsque des situations d’urgence le justifient. Les ambassades sur le terrain ne sont pas investies d’un pouvoir de décision concernant l’intervention humanitaire et le déblocage des fonds correspondants, même si elles peuvent néanmoins avoir un rôle consultatif.

La nouvelle stratégie en matière de coopération pour le développement ne prévoit pas de donner plus de retentissement à l’action humanitaire du Portugal ou d’accroître son rôle sur ce front. Elle avalise toutefois la nécessité pour le Portugal d’occuper sa place dans l’effort que déploie la communauté internationale afin d’apporter en temps voulu une réponse adéquate dans les situations d’urgence humanitaire. Elle mentionne l’importance des phases de redressement et de transition, en ce qu’elles contribuent à pérenniser les moyens d’existence des populations, et celle de la coordination entre les différentes parties à l’action humanitaire, en particulier les Nations unies et la Commission européenne. Sont également évoquées les mesures de prévention et les dispositifs d’alerte précoce.

Recommandations

• Étant donné la vulnérabilité de ses principaux pays partenaires face aux situations d’urgence, qu’elles soient liées à des catastrophes naturelles ou à des conflits, le Portugal devrait se doter d’une politique d’aide humanitaire propre à guider son action dans les situations qui pourraient l’exiger à l’avenir. Cette politique devrait s’inscrire dans le droit fil des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire auxquels a souscrit le Portugal, et répondre à la nécessité de procéder à des investissements de nature à renforcer la préparation aux catastrophes et d’en atténuer les effets.
• Dans le cadre d’un budget d’APD en expansion, le Portugal devrait envisager d’accroître encore les sommes allouées à l’aide humanitaire, notamment à la prévention des catastrophes et à la préparation, aux interventions dans les situations d’urgence ainsi qu’au redressement et à la reconstruction, conformément aux Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire et à une approche axée sur les besoins. Le Portugal devrait en outre faire en sorte d’affecter à l’unité administrative responsable de l’aide humanitaire des effectifs dotés de l’expérience et des compétences techniques requises.

Le rapport complet est à venir.

Visitez le site web de l'OCDE consacré au Portugal.