Le cadre général et les nouvelles orientations Un engagement renouvelé en faveur du développement

(Voir également l'aide de la France - aperçu synthétique )

L’année 2002 marque un tournant dans la politique française de coopération au développement, le Président de la République ayant fait de ce domaine une de ses priorités. Lors de la conférence internationale sur le financement du développement qui s’est tenue à Monterrey en 2002, il s’est engagé à porter l’aide publique au développement (APD) de la France à 0.5 % du revenu national brut (RNB) en 2007, avec l’objectif d’atteindre 0.7 % d’ici 2012. Au moins la moitié de l’effort consenti devrait concerner l’Afrique, pour appuyer la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et les domaines définis par le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD).
 
Soucieuse de promouvoir la mobilisation du financement pour le développement, la France s’est associée à la proposition britannique pour une facilité financière internationale et à d’autres initiatives visant à promouvoir les partenariats public privé. Elle a également chargé un groupe de réflexion de préparer des propositions en matière de taxation internationale. Enfin, la France milite pour une plus grande efficacité de l’aide, comme en témoigne son engagement international en faveur de l’harmonisation des pratiques et procédures des donateurs.

La pluralité des objectifs : une entrave à la perception d’une vision unifiée de la politique française

La pluralité des objectifs auxquels la coopération française doit répondre découle en partie de la complexité de son dispositif. Le ministère des Affaires étrangères (MAE) et celui de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (MINEFI) exercent conjointement la fonction de pilotage stratégique de l’APD. L’Agence française de développement (AFD) est désignée comme l’opérateur pivot.

Chacune de ces structures a sa propre culture et une mission dont le développement n’est pas l’objectif unique. Responsable de la coopération et de l’action culturelle, le MAE allie solidarité et influence au service de la diplomatie française. Le MINEFI est responsable de l’aide macro économique et financière et à ce titre, du traitement de la dette, de la coopération monétaire et financière avec les pays de la zone franc, de la promotion des investissements, du financement des exportations, des relations économiques et financières avec les pays en développement et en transition et de celles avec les institutions financières internationales. L’AFD, qui intervient à la fois dans les pays en développement et dans les départements et territoires d’outre mer, a pour mission la promotion d’un développement économique et financier stable, soucieux de cohésion sociale et respectueux de l’environnement.

Malgré quelques principes fondamentaux - la priorité à l’Afrique, les biens publics mondiaux et la régulation de la mondialisatioin, le développement durable, la gouvernance démocratique, la diversité culturelle et la francophonie   la politique française en matière de développement ne projette pas de vision unifiée. Une présentation d’ensemble des orientations pour l’APD semble justifiée pour hiérarchiser les différents objectifs, clarifier les choix géographiques, sectoriels et thématiques et déterminer le rôle des différentes institutions et instruments, notamment par rapport aux OMD. Un document à statut politique pourrait faire fonction de plate forme collective et servir d’outil de communication à l’échelle nationale et internationale. Il servirait de point de départ pour d’une part, associer les organisations de la société civile à l’élaboration des politiques et stratégies et à leur mise en œuvre et d’autre part, pour sensibiliser l’opinion publique sur les OMD.
 
Des efforts nécessaires pour placer la réalisation des OMD au centre de l’action

Avec le ralliement de la France aux OMD, la lutte contre la pauvreté et les inégalités est devenue un axe explicite de la coopération comme en témoigne la richesse des débats engagés sous l’impulsion des institutions françaises. Plutôt que de procéder à des ciblages, l’approche française vise à intégrer les populations pauvres et marginalisées à l’intérieur d’interventions globales et à diversifier les solutions correctives pour répondre aux besoins des catégories sociales concernées. La prise en compte du genre a fait son chemin dans cette approche mais n’est pas encore intégrée de manière systématique. L’allocation d’un budget spécifique à la promotion de cette dimension et l’élaboration de méthodes de suivi évaluation pour mesurer les progrès accomplis pourraient s’avérer utiles à cet égard. De manière générale, la coopération française pourrait avoir davantage recours à des analyses socio économiques approfondies, y compris sur la relation entre genre et pauvreté.

L’approche française entraîne l’éparpillement des interventions à différents niveaux (national, régional et local) et implique une gamme variée d’acteurs et d’instruments dont la mise en cohérence et l’articulation pourraient être mieux assurées. Des priorités sectorielles ont été établies (éducation, santé  et lutte contre le VIH/sida, eau et assainissement, développement rural, infrastructures et environnement) mais le lien avec la réduction de la pauvreté et des inégalités n’est pas toujours établi. La coopération française gagnerait à avoir une position consolidée sur la lutte contre la pauvreté et les inégalités de manière à préciser comment la France entend contribuer concrètement à la réalisation des OMD. En matière d’éducation, qui absorbe près d’un quart de l’APD bilatérale, seule une part modeste des activités contribue au renforcement des systèmes éducatifs dans les pays en développement. L’appui de la France à l’initiative ‘Éducation pour tous’ constitue une démarche utile à cet égard et mériterait d’être intensifié.

L’harmonisation : un objectif à concrétiser sur le terrain

La France joue un rôle de premier plan au niveau international en matière d’harmonisation des procédures et pratiques de l’aide. Elle préside le groupe de travail du CAD sur l’efficacité de l’aide et organisera en 2005 la réunion de suivi du forum à haut niveau qui s’est tenu à Rome en 2003. Un plan d’action indiquant comment elle entend mettre en pratique les principes de la Déclaration de Rome est en préparation. Le processus de mise en œuvre en est à ses débuts et les efforts menés à Paris ne transparaissent pas encore suffisamment sur le terrain. Le recours à l’approche programme ne contribue pas nécessairement à alléger le fardeau administratif que représente la gestion de l’aide pour les pays partenaires, puisqu’en Mauritanie, par exemple, l’appui français au programme décennal dans le secteur de l’éducation s’effectue à travers trois guichets différents (une aide budgétaire sous la responsabilité de l’AFD, un projet d’appui institutionnel et une assistance technique, tous deux gérés par le MAE).

Recommandations

• Élaborer un document d’orientation stratégique pour l’ensemble du dispositif de coopération, construit autour de la réalisation des OMD et fondé sur le principe d’alignement de la coopération française sur les stratégies de lutte contre la pauvreté des pays partenaires.
  
• Assumer un rôle plus actif dans la mise en œuvre des principes d’efficacité de l’aide dans les pays partenaires ; ceci implique de finaliser et de diffuser le plan d’action en matière d’harmonisation, en spécifiant les objectifs à atteindre assortis d’indicateurs de résultat et d’échéances.
  

Le volume et la répartition de l’aide

Les défis posés par la croissance de l’APD
 
La France est en bonne voie d’atteindre son engagement annoncé à Monterrey. Son APD a connu une progression importante entre 2001 et 2003 : une augmentation du volume qui est passé de 4.2 milliards USD à 7.3 milliards USD et un relèvement du ratio APD/RNB de 0.32 % à 0.41 %. La France est de ce fait le pays du G7 le plus généreux. Toutefois, une part significative de la croissance est pour l’instant due à l’effort d’annulation de la dette dans le cadre de l’initiative des pays pauvres très endettés (PPTE), lequel représentait près d’un quart de l’APD totale en 2002.

La réalisation progressive de l’initiative PPTE constitue un défi de taille pour la France. Dans un proche avenir, une fois que la plupart des pays concernés auront franchi l’ensemble des étapes du processus de désendettement prévu dans ce cadre, une baisse conséquente de l’effort d’annulation de dette est à prévoir. Il s’avérera alors nécessaire pour le gouvernement français d’assurer le relais pour maintenir le niveau de l’APD et sa progression. Les estimations indiquent que celle ci devrait atteindre environ 9 milliards USD en 2007. Mobiliser de tels montants additionnels dans un contexte budgétaire difficile constitue un défi de taille pour le gouvernement. La programmation et les modalités de mise en œuvre de ces ressources, sans parler des conséquences en termes de ressources humaines, constituent autant d’enjeux qui devraient sans tarder retenir toute l’attention des autorités françaises.

Une sélectivité insuffisante malgré la priorité à l’Afrique et aux pays les moins avancés

En raison de l’importance du désendettement, l’augmentation de l’APD ne s’est guère traduite pour l’instant par des flux d’argent frais vers les pays en développement. Par ailleurs, cette croissance n’a pas encore permis de dégager des marges de manœuvre pour appuyer, à travers des choix budgétaires appropriés, les orientations stratégiques affichées. Les défis que pose la réalisation des OMD dans une grande partie des pays d’Afrique sub-saharienne – laquelle absorbe 62 % de l’APD bilatérale   soulèvent la question de l’efficacité de l’aide et ne peuvent manquer d’interpeller les autorités françaises sur les pays qui devraient bénéficier en priorité de l’APD. Il conviendrait d’entamer une réflexion sur l’opportunité d’établir des priorités à l’intérieur de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP), laquelle regroupe une cinquantaine de pays. Les critères à prendre en compte devraient porter sur le niveau de pauvreté et les besoins en termes de réalisation des OMD, la mise en place de politiques sociales et économiques saines, la bonne gouvernance et le respect des droits humains.

La coopération multilatérale : une stratégie à expliciter

La volonté de la France de jouer un rôle plus influent au sein des instances internationales mériterait une stratégie plus explicite au niveau multilatéral. Celle-ci pourrait notamment indiquer les organismes que les autorités françaises entendent appuyer en priorité et servir de base à une meilleure articulation entre l’action multilatérale et bilatérale. La France tend à privilégier les fonds mondiaux comme le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, pour lequel elle a annoncé en 2003 le triplement de sa contribution annuelle. Comme pour d’autres États membres de l’Union européenne (UE), l’APD française est caractérisée par la prépondérance de l’aide européenne (64 % de l’APD multilatérale et 19 % de l’APD totale en 2002). Les contributions aux banques multilatérales de développement représentent 6 % de l’APD totale en 2002. Les contributions aux institutions des Nations unies   auxquelles la France semble accorder une importance stratégique face aux enjeux de la mondialisation - sont faibles (2 % de l’APD totale en 2002) et inférieures à la moyenne du CAD (7 %).

Pour une meilleure lisibilité de l’APD

Il est difficile d’établir un lien entre les montants d’APD et les crédits inscrits en loi de finance. C’est le cas de certaines opérations de désendettement, de la contribution budgétaire de la France affectée aux activités de développement de la Commission européenne (en dehors du Fonds européen de développement) et de la comptabilisation ex post de certaines dépenses selon les définitions du CAD (coûts induits en France par les étudiants provenant de pays en développement, coûts d’assistance aux réfugiés et coûts administratifs). Il n’existe pas non plus de rapport annuel couvrant l’ensemble de l’APD française.

La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF), à partir de 2006, devrait permettre une plus grande lisibilité de l’APD. Une mission relevant du MAE et du MINEFI est prévue, composée de deux programmes : (i) aide économique et financière au développement ; et (ii) solidarité à l’égard des pays en développement. La création d’une mission interministérielle APD offre une occasion unique de consolider les objectifs de la coopération française et son processus de programmation grâce à la restructuration budgétaire et à la préparation d’un document de politique transversale.

Recommandations

• Déterminer les principes de programmation et les modalités de mise en œuvre des ressources budgétaires qui seront mobilisées pour compenser la diminution progressive du traitement de la dette.
  
• Revoir la sélectivité géographique au sein de la ZSP en établissant des priorités en fonction des besoins pour la réalisation des OMD et de l’impact possible compte tenu de l’engagement des pays bénéficiaires.
  
• Expliciter la stratégie multilatérale, y compris les choix budgétaires, et refléter les enseignements de l’expérience bilatérale dans l’action multilatérale.
  
• Saisir les opportunités que présente la LOLF pour introduire un processus budgétaire transparent et pluriannuel et une gestion axée sur les résultats, en utilisant le document de politique transversale comme cadre pour décliner les orientations stratégiques en choix budgétaires.
  

La cohérence des politique au service du développement

La promotion d’une mondialisation à visage humain, démocratique et solidaire est au cœur des préoccupations françaises. Le Président de la République est à l’origine de plusieurs initiatives visant l’insertion des pays africains dans l’économie mondiale. L’initiative commerciale pour l’Afrique a abouti au plan d’action communautaire en faveur de conditions commerciales plus justes sur le marché international pour les pays africains producteurs de coton. Dans ce même ordre d’idées, la France pourrait user de son influence pour encourager la Commission européenne à poursuivre les réformes dans les domaines où les pays en développement ont un avantage comparatif mais qui ne sont pas touchés par la réforme de la politique agricole commune intervenue en 2003. Dans le cadre de sa coopération bilatérale, la France a souvent favorisé la structuration de certains secteurs vitaux pour l’économie des pays partenaires et un accroissement de leurs capacités d’exportation, comme c’est le cas pour le coton dans les pays du Sahel ou la pêche en Mauritanie. L’appui institutionnel français a également contribué au renforcement des capacités de négociations de ces pays, ce qui leur a permis de jouer un rôle plus actif sur le plan international.

La complexité des enjeux en matière de cohérence des politiques nécessite une action systématique sur le plan politique et administratif. Pour les États membres de l’UE, il s’agit d’intervenir simultanément aux niveaux national et communautaire. Les engagements de la France à cet égard n’ont pas été explicitement entérinés sous forme de document politique qui ferait de la cohérence des politiques au service du développement un objectif pour l’ensemble de l’action gouvernementale. L’impulsion dans ce domaine semble dépendre en grande partie des initiatives présidentielles. Les dispositifs de coordination interministérielle et les capacités d’analyse ne semblent pas suffisamment mobilisés pour assurer une meilleure prise en compte des intérêts des pays en développement dans les processus décisionnels. La création d’une unité de coordination, chargée spécifiquement de la cohérence des politiques, par exemple au niveau du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), pourrait s’avérer utile.

Recommandations

• Faire de la cohérence des politiques au service du développement un objectif explicite du gouvernement français et préciser les arrangements institutionnels déployés – en particulier les mécanismes de coordination et les processus d’arbitrage.
  
• Pour assurer une prise en compte plus systématique des intérêts des pays en développement dans les politiques menées par la France, mener une réflexion plus rigoureuse en identifiant des objectifs concrets à poursuivre au niveau ministériel et au sein de l’administration.
  

La gestion et la mise en œuvre de l’aide

Le partage inachevé entre pilotage stratégique et exécution

La réforme de la coopération intervenue en 1998 avait cherché à rendre le dispositif institutionnel plus efficace et mieux coordonné autour de deux pôles politiques - le MAE, d’une part et le MINEFI, d’autre part - l’AFD assumant le rôle d’opérateur pivot. La coordination interministérielle fonctionne mieux grâce au CICID, chargé de fixer les objectifs et modalités de l’APD, de veiller à la cohérence des priorités géographiques et sectorielles et d’assurer le suivi et l’évaluation des politiques et instruments. Ce comité, dont le secrétariat est assuré conjointement par le MAE et le MINEFI, a réussi à créer une dynamique de coordination formelle et informelle. Son pouvoir d’impulsion stratégique mériterait toutefois d’être renforcé, ce qui pourrait nécessiter des réunions plus fréquentes et l’étoffement de son secrétariat.

L’éclatement des activités entre plusieurs institutions est coûteux. Il demande des efforts de coordination et une définition claire des responsabilités des différents acteurs. Il peut conduire à une duplication de l’expertise au siège des institutions et sur le terrain. L’intention de confier à l’AFD le rôle pivot dans la mise en œuvre de l’APD ne s’est pas pleinement matérialisée, celle-ci étant responsable de la gestion d’environ 10 % seulement de l’APD totale, le MAE et le MINEFI en contrôlant 29 % et 40 % respectivement. Le partage des tâches entre le MAE et l’AFD mériterait d’être clarifié pour faire de leur complémentarité un facteur de synergie plutôt que de concurrence. Dans le cadre de son programme de modernisation, le MAE s’est interrogé sur la façon de renforcer son efficacité, notamment au niveau stratégique. Suite à une réorientation stratégique en 2002, l’AFD contribue plus activement aux débats relatifs au développement sur le plan français et international. Les activités sur le terrain font également apparaître des chevauchements entre l’action du MAE et de l’AFD (particulièrement en matière de santé et d’éducation). La question de la division des responsabilités entre ces deux institutions se posera de manière accrue avec l’intensification du recours de la coopération française à l’approche programme.

Le MINEFI partage avec le MAE la responsabilité de pilotage stratégique de la coopération pour le développement. À ce titre, il dispose de prérogatives allant au delà du rôle traditionnel d’un ministère des finances en comparaison avec d’autres membres du CAD. Étant donné l’étendue des responsabilités de ce ministère en matière d’APD, il serait souhaitable qu’il se dote d’effectifs plus nombreux bénéficiant d’une plus grande expérience opérationnelle.

Revoir les instruments et modalités de mise en œuvre pour une plus grande efficacité

Avec la référence aux OMD, la question de l’impact et de l’efficacité de l’aide est au cœur des préoccupations françaises. Ceci devrait conduire à une réflexion sur les avantages comparatifs des divers instruments et modalités de mise en œuvre de la coopération en fonction des besoins des pays partenaires. Les missions du CAD au Bénin et en Mauritanie ont permis de constater la volonté de la coopération française de mieux s’inscrire dans le cadre des stratégies de lutte contre la pauvreté élaborées par les pays partenaires. Malgré l’adoption de documents stratégiques pays (DSP), la coopération française n’est pas engagée dans une programmation pluriannuelle où seraient précisés à la fois les objectifs visés assortis d’indicateurs de résultats, les modalités de mise en œuvre et les responsabilités des différents acteurs. Elle reste éclatée en de nombreux secteurs et projets qui entraînent des coûts de transaction élevés pour les autorités françaises comme pour les pays partenaires. Ceci nuit à la lisibilité de l’action française, y compris sa contribution à la réalisation des OMD.

La France tient à conserver une place importante à l’aide projet. Cette forme d’assistance permet l’expérimentation et une connaissance directe des réalités du terrain. L’assistance technique (AT) est un instrument clé qui a beaucoup évolué depuis le début des années 1990, les effectifs passant de 20 000 à 2 200. L’AT doit s’inscrire désormais dans le cadre de projets visant le renforcement des capacités. Afin d’assurer la relève par les nationaux, il conviendrait de mieux identifier les besoins en AT, de prévoir son désengagement dès la conception des projets et d’en évaluer systématiquement l’impact, notamment en termes de renforcement des capacités. Les possibilités de mettre en commun les ressources entre donateurs pour le financement de l’AT devraient être mieux exploitées, notamment dans le cadre de la mise en œuvre des stratégies nationales de réduction de la pauvreté et des approches programmes.

Le passage à l’approche programme

Un nouvel instrument, le contrat de désendettement et de développement (C2D), permet à la France de tester la mise en œuvre de l’approche programme. Il s’agit d’un mécanisme de refinancement sous forme de dons des échéances de dettes d’APD pour les PPTE. Les ressources dégagées sont affectées sous forme d’appui budgétaire à certaines priorités (éducation de base et formation professionnelle ; soins de santé primaire et lutte contre les grandes endémies ; équipements et infrastructures des collectivités locales et aménagement du territoire ; et gestion des ressources naturelles). Grâce aux C2D, la France peut appuyer des stratégies sectorielles nationales dans quelques pays, en collaboration avec d’autres donateurs, mais cette approche repose sur une gestion complexe qui induit des coûts de transaction élevés. Dans certains pays, la France appuie le processus de transition vers l’aide budgétaire en fournissant une assistance technique pour la préparation et l’exécution du budget de l’État, en étroite coordination avec les institutions financières internationales.

L’intensification du dialogue et de la coordination avec les partenaires dans le cadre des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et de l’approche programme fait appel à des compétences différentes de celles qu’exige la mise en œuvre des projets. Les efforts nécessaires à la mise en œuvre des nouvelles approches en matière d’harmonisation et d’alignement des pratiques et procédures ne doivent pas non plus être sous-estimés. Les autorités françaises ont initié une réflexion sur les implications de cette évolution pour la nature des compétences et le degré d’autorité dont devraient disposer les représentations dans les pays partenaires. La complexité du dispositif français plaide en faveur d’un accroissement des ressources sur le terrain destinées aux fonctions d’analyse, de concertation et de coordination et à la formation.

Pour une plus grande participation des organisations de la société civile

Le dialogue avec la société civile s’est intensifié ainsi que la coordination avec les acteurs non gouvernementaux. Le Haut conseil pour la coopération internationale (HCCI) a permis la création d’un espace de concertation entre différents acteurs de la coopération, les organisations non gouvernementales (ONG) et les collectivités locales. Le gouvernement a réaffirmé à diverses occasions sa volonté de favoriser une participation plus large des acteurs de la société civile et des collectivités territoriales françaises. Il conviendrait d’approfondir le dialogue avec ces acteurs sur le rôle qu’ils peuvent jouer pour le renforcement de la société civile dans les pays en développement et la mise en œuvre des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté. Dans ce contexte, les autorités françaises pourraient être amenées à renforcer la coordination sur le terrain et à revoir l’appui financier qu’elles souhaitent fournir aux acteurs non gouvernementaux, la part de l’APD qui transite par les ONG étant l’une des plus faibles parmi les membres du CAD.

La mesure des performances et la gestion du savoir : une culture en progression

L’évaluation a évolué au niveau méthodologique : son champ a été élargi à des démarches par pays, secteurs et instruments et des mesures ont été prises pour améliorer la restitution des résultats. Des progrès restent à faire au niveau de la diffusion des rapports d’évaluation, qui ne sont pas tous publiés, de la capitalisation des enseignements et de l’analyse d’impact. Des initiatives visant à introduire une gestion axée sur les résultats sont en cours dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF pour le MAE et le MINEFI et du projet d’orientation stratégique pour l’AFD.

Le cloisonnement entre les divers intervenants et instruments conduit à un éparpillement de l’information et limite la valorisation des acquis de l’expérience. La création de groupes de travail interministériels et la mise en réseaux des ressources intellectuelles et opérationnelles sont des pratiques qui devraient porter leurs fruits, à condition que leurs réflexions soient reflétées au niveau stratégique.

Recommandations

• Adapter la planification de l’aide pour mieux répondre aux besoins exprimés par les pays partenaires à travers leurs stratégies nationales de lutte contre la pauvreté, plutôt qu’en fonction des outils de la coopération française, et instituer une programmation budgétaire par pays pour renforcer la prévisibilité de l’aide.
  
• Comparer les avantages et inconvénients de conserver différentes structures d’exécution, tant au siège que dans les pays partenaires. Sur la base de l’expérience des C2D, approfondir la réflexion sur l’efficacité des divers instruments de l’aide française par rapport à l’évolution vers l’approche programme et l’aide budgétaire.
  
• Poursuivre les efforts d’adaptation de l’assistance technique pour renforcer sa contribution au développement des capacités tout en évaluant son coût d’opportunité par rapport à d’autres instruments. Envisager son déliement, le cofinancement avec d’autres donateurs et un recours accru aux compétences locales ou régionales.
  
• Encourager les initiatives visant la capitalisation inter institutionnelle du savoir et la valorisation de l’expérience, y compris au niveau de l’évaluation.

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