Vue d'ensemble

Depuis le dernier examen de l'aide, le système d'aide de la France a fait l'objet d'une réforme de grande ampleur, approuvée par le Conseil des ministres du 4 février 1998, visant à simplifier et à renforcer la cohérence du dispositif institutionnel de l'aide au développement, afin de le rendre plus efficace et plus transparent.

• Le système a été rééquilibré autour de deux grands pôles, le ministère des Affaires étrangères (MAE) et le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie (MEFI), qui concentrent maintenant les fonctions de définition, de gestion et de contrôle de gestion de la coopération française. Le pôle Finances continue à jouer un rôle clé.

• L'Agence française de développement se voit confier le rôle d'opérateur-pivot.

• Un Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) a été mis en place.

• Un Haut conseil de la coopération internationale (HCCI) a été créé.

Cette réforme répond aux recommandations du dernier examen de l'aide, qui avait conclu à la nécessité d'une meilleure articulation des différents types d'aide, d'un regroupement des services opérationnels dispersés, d'efforts accrus en faveur des secteurs sociaux de base et de la prise en compte de l'égalité hommes-femmes, notamment dans le cadre d'une stratégie plus efficace de lutte contre la pauvreté, enfin au besoin de renforcer le partenariat avec les bénéficiaires de l'aide.

Toutes les mesures prises dans le cadre de la réforme constituent un progrès, mais comme les autorités françaises elles-mêmes le reconnaissent, il reste à la faire passer dans les faits, car sa mise en oeuvre effective est toujours en chantier :

• L'évolution du cadre stratégique reste à achever, avec une plus grande cohérence autour de l'objectif fondamental de réduction de la pauvreté.

• La distribution géographique de l'aide doit être mise en conformité avec l'objectif de réduction de la pauvreté.

• Les composantes de l'aide devraient être rééquilibrées.

La France se classe au troisième rang des 22 pays Membres du Comité d'aide au développement (CAD) par le montant absolu de son aide publique au développement (APD), qui s'est élevé à 5 742 millions de $ en 1998. En pourcentage du produit national brut (PNB), elle se situe simultanément au premier rang des pays du G7, avec un ratio de 0.40 %. Cette performance notable ne doit toutefois pas masquer la baisse de 32 % en $ courants intervenue au cours des quatre dernières années. Elle correspond à une réduction très sensible de ce ratio, puisqu'il atteignait 0.64 % en 1994. Les dernières déclarations ministérielles prévoient toutefois de maintenir l'aide au niveau de 1998, étant entendu néanmoins qu'à compter de l'an 2000 l'exclusion des Territoires français d'outre-mer (TOM) du calcul de l'APD se traduira mécaniquement par une nouvelle réduction de 0.06 % de la part de l'aide dans le PNB de la France.

1. La réforme du dispositif institutionnel

La disparition du ministère de la Coopération

La réforme s'est d'abord traduite par la disparition du ministère de la Coopération, qui gérait depuis les indépendances les relations avec les anciennes colonies de la France. Elles constituaient, avec d'autres pays, surtout africains, qui s'y étaient ajoutés au fil des ans, le 'champ'. Ce ministère a été absorbé par le MAE, avec effet au 1er janvier 1999. Les fonctions de coopération au développement ont été regroupées au sein d'une direction unique, la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). La réforme a transformé le secrétaire d'Etat à la Coopération en ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, placé sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, mais qui a lui-même autorité sur les services nécessaires à l'action de coopération.

La coordination interministérielle Un Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) a été créé, afin d'assurer la coordination interministérielle, qui constituait un point faible du dispositif antérieur. Il est présidé par le Premier Ministre. Son secrétariat est assuré conjointement par le MAE et le MEFI. Les autres ministres concernés par la coopération sont soit membres du CICID, soit associés aux travaux de cette instance. Le CICID s'est réuni pour la première fois le 28 janvier 1999, un an après sa création. Ce délai a été mis à profit pour déterminer la nouvelle zone de solidarité prioritaire (ZSP) et pour entamer une réflexion stratégique sur les grandes orientations de l'aide française. Un groupe de travail désigné par le CICID devrait réaliser un rapport annuel d'évaluation de l'efficacité de la coopération internationale et de l'aide au développement.

La création de la ZSP répond à la volonté de rendre l'aide bilatérale plus sélective et de la concentrer sur les pays les plus pauvres, à faible revenu, n'ayant pas accès au marché des capitaux, et où l'impact de l'aide peut être significatif. Les pays retenus lors de la première réunion du CICID, fin janvier 1999, ont d'abord été les anciens pays du "champ", auxquels sont venus s'ajouter la plupart des autres pays d'Afrique subsaharienne (essentiellement des pays anglophones d'Afrique orientale et australe) pour des raisons de cohérence régionale, les pays du Maghreb, le Liban et les Zones sous administration palestinienne, la Péninsule indochinoise et la Caraïbe. La ZSP est flexible, d'abord parce que les pays qui en font partie, au nombre de 61, ne sont que potentiellement éligibles à l'aide, mais aussi parce que la liste est évolutive : le CICID peut la modifier chaque année. D'un point de vue fonctionnel la ZSP correspond à la zone d'intervention de l'Agence française de développement (AFD) et du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Le MAE, qui le gère, intervient dans les secteurs institutionnels et dits "de souveraineté" (justice, administration économique, Etat de droit, défense, police) et dans les secteurs du développement social. Dans les pays hors ZSP (l'ensemble des pays d'Amérique latine et toute l'Asie hors péninsule indochinoise), la coopération est d'ordre culturel, scientifique et technique, à vocation universelle.

Les grandes orientations de l'aide relèvent de la compétence du CICID. Sa mission est de veiller à la cohérence des priorités géographiques et sectorielles des diverses composantes de la coopération française, notamment par l'établissement annuel des orientations d'une programmation globale. Le co-secrétariat du CICID a défini des orientations stratégiques préliminaires de l'aide publique au développement bilatérale dans une note adressée en septembre 1999 à l'AFD, qui fait explicitement référence à la Stratégie du CAD : Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle. Les priorités énoncées sont les suivantes : i) renforcer l'investissement productif, pour créer les bases d'une croissance soutenue, par l'amélioration de la productivité agricole, la mise en place de dispositifs financiers mobilisant l'épargne locale, la consolidation des grandes infrastructures économiques ; ii) renforcer les capacités institutionnelles en vue de consolider l'Etat de droit et d'enraciner la démocratie ; iii) contribuer à une gestion rationnelle des ressources naturelles et à l'aménagement des territoires ; iv) lutter contre la pauvreté, en permettant un meilleur accès de tous aux soins de santé primaire et à l'éducation de base.

Le Haut Conseil de la Coopération internationale (HCCI)

Le Haut Conseil de la Coopération internationale (HCCI), créé dans le cadre de la réforme
en novembre 1999, est une institution nouvelle dans le paysage institutionnel français. Il est rattaché au Premier Ministre. Il vise à associer la société civile à la politique française d'aide au développement, en offrant aux acteurs non gouvernementaux un lieu de réflexion commune. Il comprend 60 membres nommés pour trois ans, et son Président est un homme politique de tout premier plan. Son indépendance, dont témoigne une composition qui exclut les fonctionnaires d'Etat en activité, l'autorise à se saisir de toute question relevant du champ de ses compétences et à organiser librement ses travaux. Il devrait élargir à la société civile le débat sur les orientations et le contenu de la politique de coopération et d'aide au développement. Son avis sera sollicité par les pouvoirs publics, notamment avant le débat parlementaire qui est prévu sur cette politique en mars prochain. Il soumettra au Premier Ministre un rapport annuel sur la coopération.

La mise en oeuvre de l'aide par l'Agence française de développement (AFD)

Les tâches de mise en oeuvre et de gestion directe des actions de coopération sont confiées à des opérateurs qualifiés, l'AFD étant définie comme opérateur-pivot. A ce titre elle met en oeuvre l'essentiel de l'aide-projet en matière de coopération économique et technique. Elle a conservé son statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) et d'institution financière spécialisée (IFS), ce qui lui confère une certaine autonomie. Son champ d'action a été étendu, puisqu'elle gère maintenant les crédits qui figuraient auparavant au budget des Affaires étrangères et du Secrétariat d'Etat à la Coopération en matière d'infrastructures de santé et d'éducation.

La réforme des protocoles financiers

Les protocoles financiers ont également été réformés. Les protocoles étaient des enveloppes de prêts concessionnels consenties à des pays et réparties ensuite entre différents projets. La réforme intervenue en 1998 prévoit que désormais chaque protocole est négocié et signé pour un projet précis, ayant fait l'objet d'une évaluation par des experts du secteur concerné. Les protocoles respectent les disciplines d'Helsinki interdisant les financements concessionnels pour les projets commercialement viables. L'ensemble de ces
financements constitue une unique enveloppe annuelle appelée _#inf_60;_#inf_60;Réserve Pays Emergents_#sup_62;_#sup_62; (RPE), qui entre dans le champ de l'APD, mais dont le but est de permettre à des entreprises françaises d'acquérir des positions stratégiques à l'exportation. Alors que les anciens protocoles étaient gérés conjointement par la direction du Trésor et la Direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère des Finances, la RPE est gérée uniquement par la DREE. Une liste d'une quinzaine de pays pouvant bénéficier de cette procédure (essentiellement situés en dehors de la ZSP) est établie et révisée chaque année. Les montants en cause diminuent régulièrement. Les crédits octroyés en 1998 ont concerné 26 projets dans huit pays différents, pour un financement total de 2.7 milliards de francs (FF) (458 millions de $).

La cellule africaine de la Présidence de la République

Dans le contexte de la réforme, la cellule africaine de la Présidence de la République constitue une survivance institutionnelle. Elle fait partie du cabinet du Président de la République, avec compétence uniquement pour l'Afrique subsaharienne, et gère, en étroite coordination avec le gouvernement, les relations de chef d'Etat à chef d'Etat nouées par le Président. Cette cellule, dirigée par un Conseiller pour les affaires africaines, est associée aux processus de coordination interministérielle et de prise de décision pour les pays concernés.

2. La mise en oeuvre de l'aide montre que la réforme doit encore entrer dans les faits

La réforme de l'aide au développement va dans la bonne direction, mais met du temps à se refléter dans les pratiques et dans les faits. Le changement risque d'être d'autant plus difficile, malgré l'évidente volonté politique, que les arbitrages budgétaires continueront d'être défavorables au seul maintien des montants d'aide existants. Par ailleurs le CAD s'en tient aux chiffres, et les derniers qui soient disponibles concernent l'année 1998. Comme la mise en oeuvre de la réforme n'a démarré qu'en 1999, la nouvelle politique en cours de mise en place ne s'y reflète pas encore. Les critiques éventuelles ne doivent donc être perçues que comme appuyant la nécessité des changements attendus.

L'évolution du cadre stratégique reste à achever

Le cadre stratégique est en train d'évoluer. Ceci ressort à l'évidence des six axes stratégiques retenus par le MAE pour la coopération au développement, lors du lancement de la réforme, à savoir : i) l'exercice de la citoyenneté dans des institutions démocratiques, par l'établissement de l'Etat de droit et le renforcement de l'expression de la démocratie ; ii) la conquête de la souveraineté économique, qui passe par la restauration des grands équilibres et l'accroissement de la compétitivité ; iii) la lutte contre la pauvreté et la couverture des besoins de base, par l'adaptation des systèmes éducatifs aux réalités nationales et la modernisation des systèmes de protection sociale ; iv) le développement urbain et le soutien aux initiatives décentralisées ; v) la gestion du cadre de vie et du patrimoine naturel ; et vi) la promotion d'une culture au coeur des dynamiques sociales. Le Premier Ministre a également mis l'accent sur le fait que l'aide « doit favoriser la
maîtrise de leur développement par les pays concernés » (notion d'appropriation) et insisté sur la nécessité du partenariat, élément important de la stratégie du CAD.

Cependant, au-delà de sa politique d'aide au développement, la France a une politique de coopération internationale, qui se fonde sur des objectifs plus larges. En tant que membre permanent du Conseil de Sécurité de l'Organisation des Nations unies (ONU), faisant partie du G7, elle souhaite exercer une influence dans le monde, où la langue française joue un rôle important. C'est ce qu'exprimait le Ministre délégué à la Coopération devant l'Assemblée Nationale, lors de la présentation de son budget pour 1999 :

« Je synthétiserai ces priorités de coopération internationale autour de quatre idées simples et fortes : développer nos capacités d'influence extérieure ; identifier et fidéliser les élites chez nos partenaires ; confirmer notre position en matière de coopération au développement ; associer la société civile à notre ambition ». Il existe donc une dualité des objectifs qui pose le problème de leur cohérence réciproque. Par ailleurs les différents documents à contenu stratégique ne constituent pas une stratégie globale engageant l'ensemble des acteurs de l'aide. C'est pourquoi il serait souhaitable que le CICID élabore un
document-cadre sur la stratégie d'aide au développement de la France, qui pourrait être présenté au Parlement à l'occasion de son prochain débat. Un tel document à statut politique expliciterait la hiérarchisation et l'articulation des différents objectifs, et serait très utile aussi bien pour le public que pour les acteurs du système.

Le système d'aide devrait renforcer sa cohérence autour de l'objectif fondamental de réduction de la pauvreté La réduction de la pauvreté est certes devenue l'un des objectifs de l'aide, mais ce n'est pas son objectif ultime. D'abord parce que trois cultures de l'aide coexistent : celle du ministère des Finances, dont les préoccupations essentielles sont l'équilibre macro-économique et la pénétration commerciale ; celle du MAE, centrée sur le rayonnement culturel et le développement de la francophonie ; enfin celle de l'AFD et
de l'ex-ministère de la coopération, qui raisonnent en termes de développement des infrastructures, des ressources humaines, et des capacités institutionnelles. Il n'existe à ce jour aucune directive visant à l'intégration systématique des préoccupations de réduction de la pauvreté dans le choix et la conception des projets, par exemple au niveau des zones géographiques ou des secteurs d'intervention à l'intérieur d'un pays. D'après les statistiques du CAD, le poids des secteurs sociaux de base dans l'aide de la France est encore extrêmement faible pour l'éducation de base et pour les soins de santé primaires. A l'inverse les montants très importants consacrés au secteur de l'éducation vont à l'enseignement secondaire et surtout tertiaire, notamment à travers le coût imputé des études universitaires en France des étudiants provenant des pays de la Partie I de la liste du CAD. Les changements envisagés dans ce domaine vont impliquer une réorientation de l'aide vers les secteurs sociaux de base.

La distribution géographique de l'aide doit être mise en conformité avec l'objectif de réduction de la pauvreté

L'aide bilatérale de la France n'est pas concentrée sur les pays les plus pauvres, puisque les pays les moins avancés (PMA) ne recevaient en 1998 que 22 % de celle-ci (24 % en moyenne pour l'ensemble du CAD). La liste des dix premiers bénéficiaires de l'aide ne comporte que quatre pays à faible revenu (PFR), dont un seul, Madagascar, est un PMA (les autres PFR sont la Côte d'Ivoire, le Cameroun et le Sénégal).

L'examen de l'aide par tête d'habitant va dans le même sens et fait apparaître des distorsions de même nature. En effet, on constate que les pays les plus riches en termes de PIB par tête comme le Gabon ou le Congo reçoivent des montants d'aide/habitant beaucoup plus élevés que des PMA comme le Burkina Faso ou le Mali. Enfin la concentration de l'aide sur les dix premiers bénéficiaires est importante, puisqu'ils reçoivent 56 % du total, mais s'accompagne d'une dispersion corrélative des 44 % restants sur plus de 130 pays.

3. L'évolution des composantes de l'aide est déséquilibrée

L'aide macro-économique continue de peser d'un poids très lourd

L'aide macro-économique sous forme d'allégement de la dette et d'appui à l'ajustement structurel pèse d'un poids très important. A partir de 1989 la part de l'allégement de la dette à conditions d'APD s'est progressivement accrue. Le montant global de l'aide macro-économique a atteint un sommet en 1994, avec 2 756 millions de $ (32.6 % de l'APD totale). Après la dévaluation du franc CFA il a été possible de réduire sensiblement les montants et la part de l'aide à l'ajustement, mais la mise en oeuvre du renforcement de l'initiative Pays pauvres très endettés (PPTE) va nécessairement se traduire par une forte remontée de l'indicateur correspondant, qui s'établit à 18 % en 1998, pour le seul allégement de la dette.
La France est en effet avec le Japon l'un des deux plus importants créanciers de l'ensemble des pays éligibles à l'initiative PPTE, ce qui s'explique notamment par le poids de ses créances sur la Côte d'Ivoire et le Cameroun (3.6 milliards de $ fin 1998). Elle soutient fortement cette initiative, dont la mise en oeuvre devrait toutefois poser problème, si elle s'accompagne comme prévu d'un arrêt de l'aide sous forme de prêts à ces deux Etats. Le passage des prêts aux dons, pour les pays bénéficiant de l'initiative PPTE, exigera un effort budgétaire particulier, pour maintenir ou accroître les flux d'aide à ces pays.

L'aide-projet risque de continuer à diminuer Dans la mesure où les autres composantes de l'aide française sont stables ou augmentent, au moins en pourcentage, comme l'aide aux TOM ou l'aide multilatérale, l'aide allouée à des projets ou programmes de développement sous forme de dons et de prêts a un caractère résiduel. L'aide sous forme d'allégement de
la dette est par ailleurs restée à un niveau élevé après le pic de 1994. Dans un contexte de décroissance globale de l'APD, les montants disponibles pour les autres formes d'aide ont donc baissé au cours des années récentes. Les dépenses de coopération technique sont restées à peu près stables, en passant de 2 207 millions de $ en 1994 à 2 088 millions de $ en 1998, et la baisse de l'aide à l'ajustement structurel n'a pas été assez forte pour empêcher que le total des versements bruts d'aide-projet ne chute au cours des
dernières années. Le Mémorandum de la France indique ainsi que dans son ensemble elle a diminué de 47 % de 1994 à 1998.

L'aide multilatérale est, dans une large mesure, dimensionnée par l'aide européenne

L'aide multilatérale représente environ un quart du total de l'APD de la France. Sa part du total s'est renforcée au cours des trois dernières années, passant en termes de versements bruts de 20 % en 1996 à 21 % en 1997 et 24 % en 1998. Ceci est légèrement inférieur à la moyenne du CAD, qui était de 29 % en 1998. La part de l'APD totale qui va aux agences du système des Nations Unies est nettement plus faible que la moyenne, qui s'élève à 7 %, puisque la France n'y a consacré en 1998 que 120 millions de $, soit 1.7 % de ses versements bruts d'APD ou encore 7.2 % de son aide multilatérale. Ceci paraît témoigner
d'un certain scepticisme concernant l'efficacité du système, et reflète la chute récente - et une relative faiblesse - de ses versements volontaires, pour des raisons essentiellement budgétaires. Les contributions au groupe de la Banque mondiale et aux banques régionales de développement, quoique plus importantes (elles ont atteint 376 millions de $ en 1998), représentent 5.4 % de l'APD totale, contre 10 % pour la moyenne du CAD. Il existe enfin une volonté politique d'accroître l'aide multi-bilatérale.

La contribution à l'aide européenne, qui s'est élevée à 785 millions de $ en 1998, soit 47 % de l'aide multilatérale, et 14 % du total de l'APD, représente de loin la composante la plus importante de l'aide multilatérale de la France. Elle correspond pour 40 % environ à ses versements au Fonds européen de développement (FED) pour le financement des programmes d'aide aux pays ACP (Afrique, Caraïbe, Pacifique) et pour 60 % environ à sa participation au budget général pour les pays non ACP. La France est le premier contributeur du FED avec 24,3 % du total, alors que sa participation au budget général de la Communauté se situe à 17 % en 1998. Elle souhaite valoriser plus fortement cette composante de son aide, et s'est impliquée dans la réflexion sur l'efficacité de l'aide européenne et dans sa réforme. Dans la ligne des propositions du Rapport Tavernier sur la coopération française au développement, remis au Premier Ministre début 1999, elle souhaite par ailleurs faire jouer pour l'aide communautaire le principe de subsidiarité, impliquant la désignation de chefs de file par secteurs et par pays aidés auxquels serait
déléguée la mise en oeuvre de l'aide communautaire.

4. La mise en oeuvre de la stratégie du CAD varie suivant les thèmes concernés

Le partenariat progresse plus à la base qu'au sommet

La participation des bénéficiaires est devenue un thème mobilisateur, notamment pour les projets de l'AFD dans le domaine du micro-crédit ou du développement local. L'ex-ministère de la Coopération s'était aussi engagé de longue date dans des projets de micro-finance, à fort contenu participatif. De tous les membres du CAD, la France est vraisemblablement l'un de ceux qui ont accumulé la plus grande expérience dans ce domaine, où nombre de ces projets sont maintenant parvenus au stade de l'équilibre financier et de l'autonomie. Par ailleurs, la dévaluation du franc CFA avait conduit à mettre en place un Fonds spécial de développement, renouvelé ensuite sous la forme d'un Fonds social, qui ont soutenu nombre de petits projets d'initiative locale. Enfin le développement de la décentralisation dans un nombre grandissant de pays a conduit à mettre en place des fonds locaux d'investissement, dans lesquels l'aide française est fréquemment impliquée, et dont la gestion fait une large place aux acteurs locaux de la société civile. Mais ce type d'interventions n'occupe encore qu'une place très réduite dans l'aide-projet.

La France cherche à développer le partenariat avec les pays bénéficiaires de l'aide. Mais les anciennes orientations à moyen terme (OMT) que préparait l'ex-ministère de la Coopération n'ont pas encore été remplacées par des stratégies-pays, et les commissions mixtes qui continuent à se réunir tous les trois ans ne donnent pas lieu à l'élaboration de documents de stratégie. Les documents de stratégie-pays (DSP) qu'il est prévu d'établir ne seront pas discutés avec les Etats bénéficiaires et resteront des documents internes à l'administration. Il est toutefois prévu de mettre au point des accords-cadres de partenariat, en concertation
avec les pays aidés, dans la ligne des accords déjà négociés dans le cadre de quelques commissions mixtes. Ceci constituera un progrès, à condition que ces accords prennent comme base la stratégie de développement des pays partenaires.

La bonne gouvernance

La France est un ardent défenseur de la construction de l'Etat de droit comme l'une des conditions du développement durable. Elle a à ce titre développé une coopération très active en faveur de l'Etat de droit, en matière d'ingénierie administrative et de développement local. Ceci lui a valu d'acquérir une expérience et un savoir-faire considérables dans des domaines comme l'appui aux institutions démocratiques et au processus électoral, la formation des magistrats, la coopération en matière de sécurité et de formation de la police ou la coopération administrative avec notamment l'accompagnement du processus de
décentralisation. Cette coopération institutionnelle, qui est fragmentée entre une multitude d'acteurs, gagnerait à être mieux articulée afin d'en assurer une meilleure coordination et une plus grande visibilité.

La promotion de l'égalité hommes-femmes reste insuffisante

En matière d'égalité hommes-femmes, il existe une volonté d'accroître les efforts, mais elle ne s'est pas encore traduite dans les faits. L'intégration systématique des préoccupations d'égalité hommes-femmes dans l'ensemble des activités d'aide constitue encore un défi. Il existe cependant une prise de conscience du problème à l'AFD, où il est prévu que des directives dans ce domaine soient approuvées dans le courant de l'an 2000. De gros efforts restent à accomplir, surtout au MAE, qui semble privilégier les projets spécifiques ciblés sur les femmes, pour que la problématique soit reconnue en tant que telle. Une position
claire, une volonté stratégique affirmée et un renforcement des capacités institutionnelles semblent faire défaut à ce jour.

L'environnement

L'environnement est une préoccupation importante. La gestion rationnelle des ressources naturelles et l'aménagement des territoires constituent un des quatre axes stratégiques de la Direction du développement de la DGCID. Des équipes de spécialistes du MAE et de l'AFD élaborent des projets spécifiques de préservation de l'environnement. Cependant, l'intégration systématique de cette préoccupation demanderait des moyens supplémentaires. Des efforts significatifs sont à souligner à l'AFD alors qu'il semble que la prise en compte de l'environnement reste à renforcer au MAE. L'alignement de la société de promotion et de participation pour la coopération économique (PROPARCO) sur les standards appliqués
par la Société financière internationale (SFI) et les travaux du Fonds français pour l'environnement mondial pour introduire cette dimension dans les programmes de développement constituent d'importantes avancées.

La promotion du secteur privé

La promotion du secteur privé est un point fort du dispositif. Outre l'accompagnement institutionnel, elle s'effectue également à travers PROPARCO, filiale à 68 % de l'AFD, le solde de son capital étant réparti entre différents partenaires du secteur privé. Les activités de PROPARCO, soit de capital-risque, soit de banque, ne sont pas déclarées au CAD comme APD. PROPARCO fait preuve dans ses interventions d'un professionnalisme reconnu, et fournit des capitaux (sous forme de fonds propres ou de prêts) au secteur
privé local, soit directement, soit, pour les petites entreprises, par l'intermédiaire de banques ou d'institutions financières.

Les approches sectorielles

Les approches sectorielles sont regardées avec un certain scepticisme, même si l'AFD ne se refuse pas à y participer, sur la base d'analyses au cas par cas. Les responsables de l'aide considèrent que les conditions du succès de ces approches ne sont que rarement remplies : existence d'une stratégie sectorielle unique appropriée par le gouvernement du pays receveur, coordination étroite entre l'ensemble des bailleurs de fonds concernés, harmonisation des procédures, etc. En regard l'aide-projet paraît plus simple à mettre en
oeuvre, et elle est généralement de bonne qualité. Le fait que les trois-quarts de l'aide-projet à conditions d'APD soit effectuée sous forme de prêts joue d'ailleurs plutôt dans un sens favorable, dans la mesure où ce type de financement contraint à se préoccuper de la viabilité et de la pérennité des projets dans le long terme. La France plaide en fait pour une vision rénovée de l'aide-projet, cohérente avec les approches sectorielles et budgétaires, où les projets sont des éléments de programmes sectoriels.

L'évaluation de l'aide

Des progrès restent à accomplir en matière d'évaluation de l'aide. A l'heure actuelle cette fonction est fragmentée entre trois unités, à la Direction du Trésor, au MAE et à l'AFD, aucune n'étant en situation d'indépendance par rapport à sa hiérarchie. Les évaluations sont sous-traitées à l'extérieur, sauf à l'AFD où le budget de la fonction évaluation est très limité, et où elles sont en totalité réalisées en interne. De plus, les bénéficiaires n'y sont en général pas associés, et le résultat des évaluations est souvent considéré comme confidentiel, même pour les bénéficiaires. La transparence est réduite : la diffusion externe est
l'exception au MEFI et limitée à l'AFD, mais est la règle au MAE. Des mécanismes explicites de rétroaction des résultats des évaluations dans la conception de nouveaux projets ne semblent exister qu'à l'AFD.

5. La cohérence de la politique d'aide au développement

Aide au développement et objectifs commerciaux

Aide au développement et objectifs commerciaux peuvent être contradictoires. L'aide française est dans son principe une aide liée, même si la formulation de la clause d'origine qui formalise cette caractéristique permet le financement de biens et services originaires également des pays de la zone franc ou des pays bénéficiaires, dans des conditions qui peuvent varier suivant les instruments utilisés. La liaison de l'aide est certes une caractéristique commune à de nombreux Membres du CAD, mais elle conduit à des surcoûts, en restreignant la concurrence lors des appels d'offres où un très petit nombre d'entreprises peuvent concourir. L'efficacité de l'aide pourrait être accrue si une part plus substantielle de l'aide était déliée. Ceci conduit à souhaiter l'association active de la France à la recherche d'un consensus sur le déliement de l'aide aux PMA dans le cadre des travaux actuels du CAD. Pour l'aide sur protocoles la liaison de l'aide se traduit par la préoccupation constante de favoriser la pénétration commerciale et les investissements sur place des entreprises françaises.

Aide au développement et politique de rayonnement culturel

L'aide peut servir d'outil de la politique de rayonnement culturel. Le poids de l'histoire explique la place de la langue et de la culture françaises dans le monde. Dans ce contexte l'aide est donc pour partie un outil au service du rayonnement culturel. Cela apparaît avec une netteté particulière dans les pays qui ne rentraient pas dans l'ancien champ du ministère de la Coopération mais qui appartiennent à la ZSP. Dans ces pays l'action de coopération internationale menée par les ambassades relève essentiellement de la coopération culturelle, scientifique et technique. Il s'agit de types d'aide qui obéissent à une logique autre
que celle de la réduction de la pauvreté et de la stratégie du CAD, étant entendu que les montants correspondants sont déclarables en APD conformément aux règles en vigueur. La coopération éducative, notamment à travers le système d'enseignement français à l'étranger, s'adresse avant tout à l'élite des pays concernés. Le MAE a une culture de coopération internationale. La greffe de l'ancien ministère de la coopération lui donne l'occasion d'acquérir également une culture de l'aide. Les actions de développement des cultures locales méritent d'être relevées.

Aide au développement et investissements dans le secteur pétrolier

Aide au développement et politique d'indépendance énergétique se concilient difficilement. Comme dans d'autres pays industrialisés, l'Etat a appuyé les efforts et les projets des grandes compagnies pétrolières françaises, notamment par l'octroi d'aide au développement ou plus directement d'aides et de garanties publiques à des projets d'exploitation d'hydrocarbures dans les pays producteurs concernés. Un rapport récent de la Commission des Affaires étrangères de l'Assemblée Nationale, intitulé « Pétrole et éthique, une conciliation possible » porte un jugement critique sur cette politique. Il estime « qu'en Afrique, la manne pétrolière n'a pas aidé au développement, les chefs d'Etat l'ont utilisée pour acheter des armes en Angola et au Congo-Brazzaville. Pour une plus grande cohérence, le rapport souhaite « que le Parlement soit informé des décisions d'accorder des aides et des garanties publiques à des projets d'exploitation d'hydrocarbures, les règles de conditionalité actuellement en vigueur lui paraissant insuffisantes. Fondées sur des critères économiques, elles ne prennent pas assez en considération les impacts sociaux et
environnementaux de l'exploitation pétrolière. Le rapport considère également que « l'existence d'un double standard dans le respect des droits de l'Homme, des lois anti-corruption, des normes sociales et environnementales n'est pas acceptable. La France se doit d'encourager l'extension des conventions anti-pollution, de combattre le _#inf_60;_#inf_60;dumping' social, et de lutter avec ses partenaires contre la corruption ». Un certain nombre de réflexions sur l'utilisation de la rente pétrolière sont en cours et le CAD encourage la
France à les poursuivre.

Aide au développement et droits de l'Homme

Le rapport entre l'aide au développement et la promotion de la démocratie et des droits de l'Homme est mieux pris en compte. La France est le pays des droits de l'Homme, et elle est traditionnellement un ardent défenseur de ces derniers. Pendant longtemps l'aide au développement est toutefois restée à l'écart de cette préoccupation. Mais un changement est intervenu en 1990 avec le discours de la Baule du Président de la République, qui établissait un lien entre la vocation à recevoir l'aide de la France et la démocratie dans les
pays receveurs. Ce lien a été réaffirmé dans ce que l'on a appelé la « doctrine Balladur », formulée en septembre 1993, qui voulait réserver l'aide aux pays correctement gérés, en paix avec eux-mêmes et démocratiques. Dans cette ligne, la France a développé depuis quelques années ses interventions dans le domaine de la bonne gouvernance, de la promotion de la démocratie et de l'Etat de droit, y compris sur une base régionale.

S'agissant par exemple du Togo, la coopération française a été suspendue ou tout au moins ralentie, comme c'est le cas à l'heure actuelle. Mais l'arrêt de l'aide de la France est parfois difficilement envisageable dans les pays de la zone franc où il pourrait se traduire par un effondrement économique à conséquences systémiques. Depuis 1995 la « conditionnalité démocratique » est plus pragmatique, et ne s'applique plus à l'ensemble des types d'aide, mais uniquement à l'aide directe aux Etats (ce qui évite de pénaliser la population). Par ailleurs la France appuie en général les décisions de la Commission Européenne, devenue plus stricte en la matière depuis la révision de la Convention de Lomé IV, et son
action dans ce domaine s'est renforcée au cours des toutes dernières années.

6. La participation de la société française

L'information et la sensibilisation de l'opinion publique

L'information de l'opinion publique, son éducation et sa sensibilisation aux questions de développement, à la nécessité de l'aide et à la politique française en la matière ne font l'objet d'aucune politique systématique. L'Administration considère que ceci ne relève pas de sa responsabilité, mais de celle des ONG. Il n'existe d'ailleurs aucun budget spécifique qui permettrait de développer ce type d'activité. La France est donc dans ce domaine assez éloignée de la pratique moyenne des Membres du CAD.

Les ONG

Les ONG françaises sont très actives en matière d'aide humanitaire et d'aide au développement et ont parfois un rayonnement considérable, comme vient encore de le montrer récemment le Prix Nobel de la Paix décerné à Médecins sans frontières (MSF). Mais la France se classe tout à fait en queue de peloton parmi les Membres du CAD aussi bien pour le soutien directement apporté aux ONG que pour la part de l'aide totale distribuée à travers les ONG. Même s'il existe une volonté de dialogue, à travers la Commission coopération développement (COCODEV), et maintenant au travers du HCCI, ceci ne se
traduit pas dans l'utilisation des ONG comme intermédiaires pour gérer l'aide publique. Celles-ci l'interprètent comme provenant d'une certaine méfiance, de la part des acteurs officiels, envers leurs capacités et la pérennité de leurs interventions. Les grandes ONG françaises obtiennent donc leurs financements de leurs propres membres, de la Commission de Bruxelles, voire d'autres Etats, mais le montant global des financements attribués par le MAE aux ONG en 1998 n'a représenté que 15 millions de $, soit 0.3 % de l'APD totale.

La coopération décentralisée

La coopération décentralisée est une composante dynamique de l'aide, qui se développe rapidement et que le gouvernement français cherche à promouvoir et à coordonner. Depuis une loi de 1992, les collectivités locales françaises (régions, départements ou communes) peuvent avoir des activités de coopération internationale. Nombre d'entre elles se sont engagées avec enthousiasme sur ce créneau, à tel point que les montants en cause sont estimés à environ 170 millions de $ pour 1998. Ils ne sont pas déclarés au CAD comme APD, bien que rien ne s'y oppose au terme des règles de déclaration en vigueur. Il s'agit d'une coopération de société civile à société civile, de ville à ville, de région à région, qui comme telle s'effectue dans un esprit de partenariat et d'appropriation de l'aide par les bénéficiaires. Face au foisonnement des initiatives, le gouvernement français souhaite renforcer la coordination. Dans cette optique, des responsables sont en cours de nomination dans les services de coopération des ambassades.

7. Synthèse et recommandations

En se fondant sur l'analyse qui précède, le CAD félicite la France pour avoir :

1) Mis en place la réforme du dispositif institutionnel.

2) Maintenu un volume d'aide significatif qui la place au troisième rang des 22 pays Membres du CAD par le montant absolu de son APD. En pourcentage du PNB, elle se situe au premier rang du G7, et au sixième rang de l'ensemble des Membres du CAD, avec un ratio de 0.40 %.

3) Instauré le HCCI, qui devrait permettre une participation accrue de la société civile aux débats dans le domaine de l'aide.

4) Manifesté la volonté de jouer un rôle plus actif dans le débat international sur le développement.

5) Encouragé la coopération décentralisée, qui devrait devenir une composante à part entière de l'aide au développement.

Le CAD recommande que la France :

1) Profite des recettes budgétaires accrues par le retour d'une croissance plus vigoureuse pour augmenter le volume de l'aide, notamment pour compenser le retrait des TOM.

2) Utilise le CICID pour élaborer rapidement un document-cadre de stratégie, public, axé sur la réduction de la pauvreté, contenant une hiérarchisation des objectifs et pouvant servir de cadre de référence à l'ensemble des acteurs de l'aide.

3) Revoie la consistance de la ZSP de façon à la resserrer sur un nombre plus restreint de pays, et sélectionne les pays prioritaires de façon à recentrer l'aide sur les pays les plus pauvres et sur ceux qui suivent des politiques appropriées.

4) Mette en place rapidement pour les pays prioritaires des stratégies-pays, discutées avec les partenaires et accessibles au public.

5) Fasse un effort budgétaire particulier pour maintenir ou accroître les flux d'aide, suite au passage des prêts aux dons pour les pays bénéficiant du renforcement de l'initiative PPTE.

6) Continue le processus de réduction de l'aide accordée par le MEFI sous forme de protocoles financiers.

7) Accroisse l'aide allant aux secteurs sociaux de base, notamment en augmentant les ressources allouées à cette fin à l'AFD.

8) Poursuive les efforts commencés pour l'intégration systématique de l'égalité hommes-femmes dans l'ensemble des activités.

9) Améliore le système d'évaluation de l'aide, actuellement très fragmenté, en vue d'accroître
l'indépendance, la transparence et la rétroaction de cette fonction.

10) S'interroge sur l'opportunité de mettre en place une véritable politique d'information et de
sensibilisation de l'opinion publique.

11) Poursuive ses efforts, dans le cadre des travaux actuels du CAD, vers la recherche d'un consensus sur le déliement de l'aide aux PMA.