Aperçu général

Avec un montant net d'aide publique au développement (APD) de 456 millions de $ E-U [5.6 milliards de schillings autrichiens (ATS)] en 1998, l'Autriche s'est classée au 16ème rang parmi les 21 pays Membres du Comité d'aide au développement (CAD). Le rapport APD/PNB autrichien, de 0.22%, a été légèrement inférieur à la moyenne du CAD, de 0.24%.

L'un des problèmes que continue de poser le programme d'aide autrichien est l'absence de stratégie globale permettant d'axer toutes les dépenses que l'Autriche classe dans l'APD sur une série d'objectifs clairs de développement. Actuellement, l'APD bilatérale notifiée par l'Autriche comprend trois grandes composantes -- crédits à l'exportation assortis de conditions libérales, aide aux réfugiés en Autriche et coûts imputés des étudiants -- dont le principal objectif n'est pas le développement. Si la part de ces composantes considérées conjointement a sensiblement diminué par rapport à 1994 où elle représentait 55% de l'APD totale, elle demeure importante puisqu'elle s'établit à 18%. On n'est pas loin de la part d'APD qui est affectée au programme bilatéral du Département de la coopération pour le développement (DCD) du ministère des Affaires étrangères, soit 20%.

Par ailleurs, le programme d'aide autrichien doit aussi renforcer efficacement les mécanismes de coordination. Les efforts d'aide sont encore dispersés entre un certain nombre de ministères et de collectivités provinciales et locales. Les tâches fondamentales telles que celles qui consistent à assurer la cohérence et l'échange d'informations entre les ministères tendent encore à s'effectuer sur une base ad hoc, ce qui montre que le gouvernement n'intègre pas les composantes de son APD dans un programme cohérent. Actuellement, le rôle du ministère des Affaires étrangères se limite à des actions de
sensibilisation et de persuasion. Une meilleure cohérence pourrait être assurée si ce ministère se voyait confier un rôle de chef de file plus large, défini par un mandat politique clair du gouvernement.

Quelques grandes composantes du programme d'APD de l'Autriche

Coopération multilatérale

Trente-deux pour cent des versements de l'Autriche au titre de l'APD vont à des organisations multilatérales. Depuis son adhésion à l'Union européenne en 1995, une grande partie de ses contributions à la coopération multilatérale est absorbée par la Communauté européenne (CE). Ces dernières années, l'Autriche a pris une part de plus en plus active à la définition des politiques communautaires de développement. Ses contributions au budget communautaire ont constamment augmenté, passant de 84 millions de $ E-U en 1995 à 97 millions en 1998 (environ un cinquième de l'APD totale de l'Autriche). Selon les prévisions, en 2000 ces contributions seront portées à 161 millions de $ E-U, y compris les versements au Fonds européen de développement (FED).

Allégement de la dette

Comme suite à la décision du G7/G8 prise au Sommet de Cologne en 1999, l'Autriche a fait part de son intention d'annuler jusqu'à 80% des obligations de prêt de ses débiteurs dans le cadre de l'initiative PPTE. Cela inclut l'annulation des crédits et garanties de crédits à l'exportation de l'Autriche. Le calendrier d'allégement de dette autrichien sera fonction de la mise en oeuvre de l'initiative PPTE élargie.

Coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et les Nouveaux Etats
indépendants (NEI)

Vingt-cinq pour cent des versements bruts d'APD bilatérale de l'Autriche sont allés à l'Europe. La coopération de l'Autriche avec les PECO et les NEI est gérée par la Chancellerie fédérale. La nouvelle stratégie de coopération a deux objectifs précis : (i) aider certains PECO à se préparer à entrer dans l'Union européenne et (ii) renforcer les efforts pour instaurer une démocratie pluraliste et une économie de marché viable. Les priorités sectorielles sont : l'énergie ; l'environnement et la gestion des ressources en eau ; l'emploi et les services sociaux ; l'administration publique. La stratégie, qui obéit aux principes de bon voisinage, est fondée sur une forte participation des entreprises autrichiennes. Ce programme pourrait tirer avantage des discussions menées au CAD, notamment sur la bonne gestion des affaires publiques, la paix et la prévention des conflits.

Le programme bilatéral du Département de la coopération pour le développement

Ces dernières années, le DCD a réalisé de réels progrès en consacrant davantage de projets et un plus gros volume de son budget d'aide aux pays partenaires, en prenant mieux en compt les questions transversales, en mettant au point des outils de gestion de l'aide et en clarifiant ses relations avec les ONG. En revanche, la qualité du programme souffre du nombre relativement élevé de pays partenaires, du nombre limité de stratégies par pays et par secteur, du manque d'effectifs et de l'insuffisante intégration de l'objectif de lutte
contre la pauvreté à tous les niveaux du programme. Par ailleurs cette composante, qui est généralement considérée comme le programme d'aide bilatérale de base de l'Autriche, ne représente que 20% environ du budget total de l'APD.

Problèmes de notification de l'APD

Crédits à l'exportation assortis de conditions libérales

Si la part des crédits à l'exportation assortis de conditions libérales est tombée de 27% en 1994 à 4% en 1998, par définition, les crédits à l'exportation n'entrent pas strictement dans l'APD, car leur motivation principale n'est généralement pas liée à leur impact sur le développement. Comme le précisent les directives pour l'établissement des rapports statistiques au CAD, si un don ou un prêt assorti de conditions libérales et qui est lié à des objectifs de développement est consenti en vue d'alléger les conditions du crédit à l'exportation, ce don ou ce prêt peut être notifié séparément sous la rubrique «Financements
mixtes » et comptabilisé dans l'APD. En revanche, la partie crédit à l'exportation aux conditions du marché doit être comptabilisée dans les « Autres apports publics ». Or, contrairement à ces règles, l'Autriche notifie la totalité sous la rubrique « Prêts assortis de conditions libérales » dans le cadre de l'« APD bilatérale autre que les dons ». L'explication donnée par les autorités autrichiennes est qu'il n'est pas possible de distinguer dans les calculs des prêts assortis de conditions libérales et des prêts aux conditions du marché. De ce fait, les versements d'APD de l'Autriche sont surestimés encore que les remboursements ultérieures de ces prêts puissent ultérieurement faire baisser le volume d'APD nette. De plus, comme les crédits à l'exportation ne sont pas liés au programme bilatéral du DCD, des pays comme la Chine et l'Indonésie sont devenus les principaux bénéficiaires non seulement des crédits à l'exportation mais encore de l'ensemble de l'APD bilatérale autrichienne.

Coût imputé des étudiants

La part du coût imputé des étudiants dans le total de l'APD est d'environ 9 à 10%, soit la moitié du budget total du programme bilatéral du DCD. Selon les directives pour l'établissement des rapports statistiques au CAD, le coût imputé des étudiants peut être pris en compte dans l'APD s'il fait partie d'une politique délibérée de coopération pour le développement qui inclut spécifiquement ces coûts dans les budgets publics. Or, l'Autriche semble utiliser une méthode rétroactive en totalisant les frais de fonctionnement des
universités et autres établissements d'enseignement supérieur autrichiens, en les divisant par le nombre total d'étudiants pour obtenir le coût unitaire par tête, puis en le multipliant par le nombre d'étudiants originaires de pays en développement. (Conformément à la loi, les étudiants de pays en développement sont exemptés des droits de scolarité.) En d'autres termes, tout étudiant venant d'un pays en développement, quelle que soit la discipline qu'il étudie, indépendamment des objectifs de développement, peut être comptabilisé dans l'APD. Il est nécessaire que l'Autriche modifie la façon dont elle traite cette composante, et qu'elle lui assure une plus grande transparence.

Aide aux réfugiés en Autriche

La part de l'APD consacrée à l'aide aux réfugiés en Autriche (à l'exclusion des dèpenses des collectivités locales) a beaucoup baissé : de 21% en 1992 elle a été ramenée à 7% en 1998. Cependant, la notification de ces dépenses n'est pas conforme aux directives pour l'établissement des rapports statistiques au CAD, qui spécifient que l'aide aux réfugiés ne peut être comptabilisée dans l'APD que pour la première année de séjour en Autriche. Or, l'Autriche dit ne pas pouvoir séparer clairement les dépenses de la première année
de séjour de celles des années suivantes, de sorte que les chiffres notifiés dépassent fréquemment le seuil de la première année. Par ailleurs, l'aide aux réfugiés est maintenant combinée à des activités d'intégration appropriées comme des cours de langue, d'enseignement et de formation professionnelle adoptés aux besoins du marché du travail des pays d'origine des réfugiés.

Recommandations

• Il faudrait que l'Autriche porte son APD à un niveau qui reflète dûment ses performances et capacités économiques.

• L'Autriche devrait se doter d'une stratégie globale en matière d'aide au développement
  qui rattacherait toutes ses composantes à un ensemble bien défini d'objectifs de
  développement. A cet égard, elle devrait rétablir et renforcer son conseil consultatif de
  l'APD.

• Des mécanismes devraient être mis en place pour coordonner les activités d'APD de tous les organismes concernés, multiplier les échanges d'informations et assurer la prise en compte des principes du CAD.

• Un budget global de l'APD comprenant toutes les composantes de l'aide, les dépenses étant notifiées dans un rapport annuel, devrait être établi. Le rapport pourrait aussi contribuer à sensibiliser davantage l'opinion publique et à accroitra son soutien.

• La notification des crédits à l'exportation assortis de conditions libèrales, de l'aide aux réfugiés et du coût imputé des étudiants doit être mise en conformité avec les obligations et pratiques du CAD en matière de notification. Les discussions prévues entre les autorités autrichiennes et le Secrétariat devraient permettre de supprimer les divergences qui subsistent dans l'interprétation et la notification de l'APD.

• La part du budget du DCD devrait être portée à un niveau en rapport avec celui du
  programme bilatéral de base des autres Membres du CAD.

• Il faut que le DCD renforce son programme : (i) en l'axant davantage sur la lutte contre la pauvreté ; (ii) en se concentrant sur un nombre réduit de pays partenaires ; (iii) en multipliant les stratégies par pays et par secteur ; (iv) en procédant à un plus grand nombre d'évaluations ; et (v) en réformant la politique en matière de recrutement et en améliorant la question des ressources humaines. Le DCD devrait aussi jouer un rôle accru en ce qui concerne le suivi et l'évaluation des crédits à l'exportation.
  
  Ce rapport est publié dans Les Dossiers du CAD 2000.