Voir: "Apercu synthétique de l'aide de l'Allemagne"

Les nouvelles orientations stratégiques

Une nouvelle stratégie de lutte contre la pauvreté : l'innovation la plus marquante survenue depuis 1998 dans la politique de coopération pour le développement de l'Allemagne a été l'approbation par le Conseil des Ministres, en avril 2001, du Programme d'action à horizon 2015 pour la réduction de la pauvreté. Ce Programme fait de la réduction de la pauvreté à l'échelle mondiale un objectif prioritaire de la politique de coopération pour le développement de l'Allemagne et un volet important de l'ensemble des politiques menées au niveau national. Dans ce contexte général, le Programme d'action définit également l'ambition de la politique de coopération pour le développement de l'Allemagne, qui appelle logiquement un redéploiement des stratégies, des ressources et des activités et la mise en place d'une organisation à même de servir cette ambition. Une stratégie détaillée de mise en œuvre du Programme énonçant les priorités devrait être rendue publique début 2002.

Une politique structurelle à l'échelle mondiale : le Programme indique que, eu égard au processus de mondialisation en cours et à l'interdépendance entre les pays, la lutte contre la pauvreté dans les pays en développement doit être menée au service du développement durable à l'échelle de la planète. Il plaide en faveur d'un renforcement des synergies et de la cohérence aux niveaux international et multilatéral et au niveau des pays partenaires. L'Allemagne œuvrera en particulier à l'amélioration de la cohérence entre les politiques menées par l'Union européenne (UE) et l'objectif de réduction de la pauvreté sur le plan mondial. Le Programme confère au ministère de la Coopération économique (BMZ) une plus grande marge de manœuvre pour vérifier la conformité des projets de loi au critère de la cohérence des politiques, et pour siéger dans des comités interministériels sur les garanties à l'exportation et les exportations d'armes. Le BMZ doit souvent faire valoir sa position face à d'autres ministères influents au sein du gouvernement et ne s'est pas encore doté de capacités d'analyse suffisantes pour mener à bien la mission qui lui incombe. L'observation d'une véritable cohérence des politiques exigera en outre une volonté politique s'inscrivant dans la durée.

Le redéploiement des ressources affectées à l'aide au développement

Des ressources limitées : Pour ce qui est de l'aide publique au développement (APD), l'Allemagne se situe aujourd'hui au troisième rang des donneurs du Comité d'aide au développement (CAD), derrière le Japon et les États-Unis. En 2000, l'APD de l'Allemagne a été portée à 5.0 milliards de dollars E.U., soit 0.27 % du Revenu national brut (RNB). L'intention des autorités de se conformer à l'objectif des Nations Unies, consistant à atteindre un rapport APD/RNB de 0.7 %, se révèle très difficile à concrétiser du fait de l'objectif national que s'est fixé le gouvernement d'équilibrer le budget fédéral d'ici 2006. Le rapport actuel est supérieur à la moyenne (pondérée) du CAD qui se situe à 0.22%, mais inférieur à l'effort moyen des pays du CAD (non pondéré) qui est de 0.39%. Par ailleurs, l'Allemagne ne dispose pas pour le moment d'un mécanisme lui permettant de déterminer à l'avance le montant total de son APD, ni de viser un ratio APD/RNB défini.

Évolutions récentes en matière d'aide bilatérale : Le BMZ s'efforce également d'améliorer l'efficience et l'efficacité de son programme d'aide bilatérale. Il a décidé de concentrer ses moyens sur 37 pays "prioritaires" et 33 pays "partenaires", et de réduire le nombre de secteurs couverts dans chaque pays. Il faudra peut-être encore plusieurs années pour que la nouvelle politique soit totalement appliquée et que soient opérés les ajustements correspondants dans l'affectation des versements. Deux difficultés subsistent. Premièrement, les cinq premiers bénéficiaires de l'aide de l'Allemagne (qui s'adjugent 30% de l'APD bilatérale) sont plus ou moins les mêmes depuis une dizaine d'années et sont appelés à rester des pays prioritaires, d'autant que 83% de l'APD bilatérale sont d'ores et déjà versés à des pays partenaires/prioritaires. Deuxièmement, les priorités du BMZ ne s'appliqueront pas aux activités des Länder. La mise en œuvre du Programme d'action 2015 devra préciser selon quelles modalités la nouvelle philosophie qui prévaudra se concrétisera par un redéploiement des ressources.

Importance croissante de l'aide multilatérale : le Programme d'action 2015 indique que l'Allemagne s'efforcera d'œuvrer à la cohérence de l'aide bilatérale et multilatérale dans les enceintes internationales. Le fait que l'aide au développement doive désormais être envisagée dans le contexte de la mondialisation a conduit à mettre l'accent sur la coopération avec les institutions multilatérales, et en particulier la Commission européenne (CE) - qui représente 59 % de l'APD multilatérale consentie par l'Allemagne en 1999. L'Allemagne est également favorable à l'idée que les fonds destinés aux pays d'Europe centrale et orientale et aux Nouveaux États Indépendants transitent par la CE. Dans le cadre de sa politique structurelle à l'échelle mondiale, l'Allemagne est résolue à voir dans les Nations Unies un organe important pour la coopération internationale, et ces dernières années, les contributions qu'elle leur verse ont augmenté. Le BMZ entend également organiser des rapprochements entre les institutions financières internationales, notamment en plaidant l'adaptation du processus des CSLP aux réalités et aux capacités des pays en développement.

Enjeux pour l'avenir : le Programme d'action 2015 est principalement axé sur la contribution que l'Allemagne peut apporter à la réalisation de l'objectif consistant à réduire de moitié d'ici 2015 le nombre de personnes vivant dans l'extrême pauvreté. Ce sera là un défi particulièrement difficile à relever dans les pays les plus pauvres. D'après les données du CAD, en 1999, l'APD allait à hauteur de respectivement 22 et 33 pour cent aux pays les moins avancés et aux autres pays à faible revenu (dont l'Inde, la Chine et l'Indonésie), 37 pour cent aux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, 7 pour cent aux pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, et 1 pour cent aux pays à revenu élevé. Concernant les priorités sectorielles, les actions visant indirectement à faire reculer la pauvreté (notamment les grands projets d'infrastructure, le soutien aux mesures macro-économiques, le renforcement des capacités institutionnelles et le développement du secteur privé) ont absorbé une part relativement plus importante de l'APD que les actions directement ciblées sur la réduction de la pauvreté. Le CAD estime que 11% seulement du montant total de l'APD de l'Allemagne ont été affectés à des services sociaux de base en 1997/98. Reconnaissant l'importance de la réduction de la pauvreté, l'Allemagne devra faire une plus grande place aux services sociaux de base dans ses négociations avec les pays partenaires concernés si elle veut être en mesure d'atteindre les objectifs énoncés dans l'Initiative 20/20 de Copenhague. Par ailleurs, lorsqu'on sait que le Programme d'action 2015 vise à réduire de moitié le nombre de personnes victimes de la pauvreté et que la scolarisation dans l'enseignement primaire pour tous d'ici 2015 fait partie des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), il peut paraître incongru que 10% de l'APD bilatérale (soit 8% de l'APD totale) soient consacrés à l'enseignement tertiaire. Cette situation s'explique par le fait que les Länder comptabilisent automatiquement comme de l'APD le soutien accordé à tout étudiant d'un pays en développement inscrit dans une université allemande. S'agissant du financement consenti par l'Allemagne au système des Nations Unies, le montant de ses contributions volontaires relève de considérations politiques et budgétaires plutôt que d'une évaluation de la performance.

Instruments financiers employés actuellement : la part de l'aide bilatérale hors dons -- principalement sous forme de prêts d'APD consentis par la KfW -- dans l'APD bilatérale ressortait à 24% en 1999, ce qui place l'Allemagne au troisième rang des prêteurs parmi les Membres du CAD. Néanmoins, cette proportion, de même que le montant de l'aide bilatérale en volume, n'a cessé de diminuer depuis 1995. Les 76% restants ont été octroyés sous forme de dons. L'aide-projet et l'aide-programme représentaient 20% des dons en 1999. L'Allemagne s'est montrée prudente vis-à-vis du financement des budgets des pays bénéficiaires et des accords de mise en commun des fonds entre donneurs, que ce soit au niveau macro-économique ou au niveau sectoriel. Cette prudence est essentiellement due au scepticisme de l'Allemagne, scepticisme qu'elle partage d'ailleurs avec quelques autres donneurs, quant aux capacités des pays bénéficiaires en matière financière et en matière d'audit, et face au risque de mauvaise gestion de ces activités.

Coopération technique : la coopération technique absorbe près de 60%, soit la majeure partie, des fonds alloués au titre des dons, l'Agence pour la coopération technique (GTZ) exécutant la plupart des activités correspondantes. L'Allemagne devrait examiner sa politique de coopération technique, y compris les possibilités qui s'offrent à elle de mettre en place de nouveaux modes d'assistance technique, par exemple en mettant en commun et en échangeant avec d'autres donneurs des ressources et en faisant davantage appel à du personnel local et ce, tout en tenant compte de la nécessité de renforcer les capacités des autorités locales. L'Allemagne pourrait également envisager de collaborer avec d'autres donneurs dans le cadre d'actions visant à mettre en commun les compétences locales et régionales.

Nouvelles formes de coopération envisageables : si l'on se fie à ses déclarations d'orientation, l'Allemagne souhaite faciliter la prise en main par les pays partenaires du processus de développement, ce qui l'a conduite à adopter de nouvelles formes de coopération, dont les plus remarquables sont les nouvelles approches sectorielles et le processus des CSLP. Ces nouveaux dispositifs lancent plusieurs défis à l'Allemagne, et l'appellent en particulier à se demander dans quelle mesure elle peut alléger le fardeau administratif qui pèse sur les bénéficiaires. La tendance à maintenir sous l'emprise de l'Allemagne certains aspects importants, tels que la gestion financière, est parfois perçue comme allant à l'encontre du principe de l'appropriation au plan local. A l'instar d'autres donneurs, l'Allemagne ne sera disposée à participer à de nouvelles formes de coopération que si les conditions macro-économiques s'y prêtent, notamment si les capacités en matière de gestion financière existent, et si la volonté des donneurs de partager les risques ne se dément pas.

Changements d'organisation

Changements d'organisation : quelques changements sont intervenus depuis 1998 - la réorganisation interne du BMZ, la refonte de la GTZ et la rationalisation de l'organisation de la Banque pour la reconstruction (KfW) ; un processus de décentralisation de grande ampleur au sein de la GTZ, et un redimensionnement à la baisse de ses services ; l'intégration des activités de la KfW avec celles de l'Agence allemande de promotion de l'investissement et du développement (DEG) et de quelques établissements de formation allemands, et une politique visant à encourager la GTZ et la KfW à unir leurs efforts sur le terrain. Ces mesures s'inscrivent également dans le cadre d'un vaste programme de modernisation de l'administration tout entière intitulé « Deutschland Erneuern » (Renouveau en Allemagne). Ce processus s'est appuyé sur une série de récentes études d'évaluation. Celles-ci soulignaient à quel point il importe d'améliorer la façon dont l'information est traitée et diffusée dans un système de coopération pour le développement aussi protéiforme. L'Allemagne est louée pour l'utilisation créative qu'elle fait de ses systèmes d'évaluation et encouragée à perpétuer cette pratique.

Flexibilité accrue : le système d'aide de l'Allemagne a fait la preuve de sa capacité à mener à bien des projets de développement de grande qualité sur le plan technique, mais doit à présent être reconfiguré en fonction d'un contexte différent dans lequel la ligne de partage entre aspects stratégiques et activités concrètes devient plus floue. Le processus des CSLP et les approches sectorielles sont à présent gérés selon des modalités qui favorisent la prise de décision et la coordination sur le terrain, même si la crainte existe, chez certains donneurs, de voir augmenter les coûts de transaction. Toutefois, pour assurer l'instauration d'un dialogue suivi sur les mesures à prendre, la prise de décision à l'échelon local et la coordination entre donneurs, le personnel chargé du développement allemand doit être davantage présent sur le terrain. Ce constat a certes des conséquences, en termes de personnel et d'organisation sur place, mais la question de savoir quand et dans quelle mesure l'Allemagne sera à même de procéder aux ajustements nécessaires reste posée. Certaines distinctions conceptuelles, tout à fait répandues dans la pratique d'un grand nombre de donneurs dans le domaine de la coopération pour le développement, ont servi à légitimer le choix de dispositifs institutionnels, dont certains reposent sur un fondement juridique. La distinction entre les notions d'élaboration et de mise en œuvre d'une stratégie, par exemple, qui a motivé la séparation entre le BMZ, sis à Bonn et ayant pour mission de définir les grandes orientations de la politique de coopération pour le développement, et les organismes d'exécution, responsables de l'acheminement de l'aide de l'Allemagne sur le terrain, doit désormais être revue sous certains angles pour mieux répondre à l'évolution de la situation sur le terrain. De même, il y a lieu de renforcer l'intégration entre la coopération technique (et en particulier la GTZ) et la coopération financière (en particulier la KfW). Le présent examen de l'aide encourage le BMZ à poursuivre le réexamen critique des mécanismes en place en matière d'aide qu'il a entrepris, et à exploiter les atouts des organismes d'exécution, comme la KfW et la GTZ.

Relations entre le siège et le terrain : malgré les changements qui ont déjà été opérés, la conduite de la politique de coopération pour le développement de l'Allemagne semble encore à la fois centralisée et hiérarchisée au niveau du siège, bien qu'éclatée entre différents intervenants institutionnels, en particulier sur le terrain. Si la diversité des intervenants institutionnels est l'un des atouts des mécanismes mis en place par l'Allemagne en matière d'aide, le recours à un système faisant intervenir plusieurs institutions crée des difficultés de coordination. Le nombre restreint de personnes qui, dans les ambassades, sont qualifiées dans le domaine du développement est à présent un obstacle à une véritable participation de l'Allemagne aux discussions stratégiques qui se déroulent au niveau local et aux mécanismes de coordination des activités sur place. Un effort particulier doit être fait pour améliorer la communication entre le siège et le terrain, et pour mettre au point des modèles de prise de décision plus décentralisés.

Personnel : le BMZ emploie quelque 600 personnes, travaillant en majorité au siège à Bonn. Il fait largement appel aux organismes d'exécution pour des activités de soutien plus concrètes de sorte que, si leurs agents ne font pas officiellement partie des ressources en personnel du BMZ, ils se comportent comme s'ils en étaient en quelque sorte une émanation. La réduction annuelle de 1.5% de l'ensemble des effectifs qui s'applique au niveau de l'administration tout entière depuis 1993 va encore amoindrir la capacité du BMZ de mener à bien certaines des missions qu'il exécute actuellement. De plus, le BMZ s'est vu confier de nouvelles missions, plus complexes et assorties d'un rang de priorité plus élevé, qui sont souvent plus ambitieuses sur le plan politique (notamment celle de jouer un rôle de chef de file dans le domaine de la pauvreté et de vérifier la conformité des nouvelles lois au critère de la cohérence). Compte tenu du fait que de nombreux responsables occupant actuellement des postes clés au ministère sont appelés à prendre leur retraite, il faudra mener une réflexion approfondie afin d'anticiper et de préparer le renouvellement de l'équipe dirigeante de façon à disposer d'une palette de compétences adaptée.

Retour d'information et apprentissage par l'expérience : il est important que l'Allemagne prenne en considération les réalités du terrain et qu'elle se dote pour cela de mécanismes efficaces d'acquisition de connaissances. La réforme du processus de suivi et d'évaluation vise précisément à faciliter la "remontée d'informations" qui est appelée à devenir de plus en plus une composante essentielle du processus global de réforme. Le gouvernement est à présent plus soucieux d'améliorer l'efficience et l'efficacité de l'aide grâce à la mise en place d'un système généralisé de remontée des informations. Au sein du BMZ, l'évaluation, le contrôle de la gestion et les fonctions d'audit relèvent désormais d'un projet global sur l'amélioration et le perfectionnement de la qualité. Dans les organismes d'exécution, les services d'évaluation étaient auparavant trop dépendants, sur le plan de la mise en œuvre, des services internes pour pouvoir mener à bien des évaluations vraiment indépendantes et crédibles. La GTZ et la KfW ont toutes deux remédié à cette situation en conférant à leurs services d'évaluation un statut autonome. Il reste difficile, structurellement parlant, de favoriser la circulation horizontale de l'information entre les différents acteurs compte tenu de la verticalité de l'organisation du système allemand.

Recommandations

Compte tenu des conclusions qui viennent d'être présentées, le CAD reconnaît que le Programme d'action 2015 décrit un projet ambitieux dans le domaine de la coopération pour le développement axé sur la lutte contre la pauvreté à l'échelle mondiale, et qu'il faudra du temps pour arriver à ce que l'ensemble des stratégies, l'affectation des ressources, les activités et les modes d'organisation cadrent avec ce projet. Le CAD se félicite également que l'Allemagne ait déjà procédé à quelques changements notables et l'encourage à continuer à :

• exploiter pleinement toutes les possibilités qui s'offrent de sensibiliser l'opinion publique à la cause du développement, par l'intermédiaire notamment du Ministère fédéral de la coopération et du développement économiques, le BMZ.
• se concentrer, dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre du Programme d'action 2015, sur l'objectif prioritaire que constitue la réduction de la pauvreté.
• mettre au point des mécanismes et des instruments efficaces au service de l'amélioration de la cohérence des politiques.
• recenser les solutions envisageables pour optimiser la remontée des informations sur les résultats obtenus et la mise à profit des enseignements de l'expérience, notamment par la communauté internationale des donneurs.
• œuvrer, en collaboration avec d'autres donneurs, au renforcement des capacités locales, par exemple en matière de gestion financière et d'audit, de façon à favoriser l'appropriation à l'échelon local et à faciliter le bon déroulement du processus des CSLP, sur demande du pays partenaire.

Par ailleurs, pour appuyer la mise en œuvre du Programme d'action 2015, le CAD encourage l'Allemagne :

• à ne pas ménager ses efforts pour accroître le volume de son APD, même si le CAD se félicite qu'un terme ait été mis au mouvement actuel de contraction de l'APD.
• à rédiger un rapport annuel sur l'utilisation qui est faite de l'APD et les résultats des activités financées par l'APD, à diffuser largement ce rapport dans les principales langues, et à envisager de mettre au point un mécanisme permettant de planifier l'utilisation globale qui est faite de l'APD.
• à définir des priorités, notamment en ce qui concerne l'harmonisation des stratégies, les apports financiers, les structures organisationnelles et les aspects opérationnels, en veillant à la cohérence des modes multilatéraux et bilatéraux d'acheminement de l'aide, et en tenant compte des importantes contributions des différents acteurs intervenant dans le système pluraliste de l'Allemagne.
• à accroître encore les dotations budgétaires affectées aux pays à faible revenu, en particulier à ceux qui comptent une forte proportion de pauvres au sein de la population, de façon à respecter tant le Programme d'action 2015 que le souci de l'Allemagne d'accorder la priorité à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement.
• à étudier, dans le contexte de ce que l'expérience a appris à l'Allemagne en matière de soutien budgétaire, les modifications qu'il convient d'apporter aux règles budgétaires et aux dispositifs institutionnels (ex. : une plus grande décentralisation au profit du terrain) pour véritablement mettre en pratique les nouveaux mécanismes d'aide, comme les programmes sectoriels ou les CSLP.
• à recourir davantage à différentes solutions, dans les domaines des ressources humaines et de la coopération technique, de façon d'une part à renforcer la capacité de l'Allemagne à participer au dialogue sur les politiques à suivre, à encourager la prise de décision à l'échelon local et la coordination sur le terrain, et d'autre part à promouvoir l'appropriation et le développement des capacités au niveau local.
• à évaluer sa propre aptitude à prendre l'initiative, au sein de la communauté des donneurs, dans des secteurs et des activités où elle dispose d'un avantage comparatif.
• à réexaminer, en relation avec les experts du Secrétariat, sa méthode de comptabilisation des coûts indirects ("imputés") correspondant aux frais de scolarité exposés dans les pays donneurs qui doivent être comptabilisés dans l'APD conformément aux lignes directrices définies par le CAD.

Cet éxamen est disponible dans Les Dossiers du CAD, Volume 2, No. 4.