Presentación del “Tercer Informe de Avances sobre el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México” Palabras de Angel Gurría, Secretario General, OCDE

 

Presentación del “Tercer Informe de Avances sobre el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México”

Palabras de Angel Gurría,

Secretario General, OCDE

23 de octubre de 2018

Ciudad de México, México

Señoras y señores:

Me da mucho gusto estar con ustedes para presentar el Tercer Informe de la OCDE sobre la integridad, la transparencia y las buenas prácticas de contratación pública en el proyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de México. En enero de 2015, la OCDE y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) firmamos un convenio para fortalecer el proyecto en estas tres áreas cruciales. Desde entonces cada año hemos presentado un informe de avances, analizando el progreso en las recomendaciones emitidas y actualizando los retos y las áreas de oportunidad.

Este tercer reporte es especial por varias razones. Primero, porque marca el cierre de esta excelente cooperación entre la SCT, el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GACM) y la OCDE, a la cual se sumó posteriormente la Secretaría de la Función Pública (SFP). Pero también porque aportará elementos clave para enriquecer el análisis y el debate - en un contexto de transición gubernamental - en el que se está discutiendo la localización geográfica y el costo de esta crucial obra de infraestructura. Un debate, por cierto, en el que la OCDE no ha participado, ya que está fuera de nuestro mandato. Aunque estamos seguros que este estudio que hoy presentamos puede contribuir a enriquecer las discusiones y las decisiones.

Lecciones Aprendidas

Permítanme comenzar mencionando algunas de las lecciones que hemos aprendido en este trabajo con el GACM, desde 2015 a la fecha. Son lecciones sobre el emprendimiento de grandes obras de infraestructura que pueden ser de utilidad para los tomadores de decisiones y las dependencias del Gobierno Federal, estatal y municipal (tanto de la administración saliente como de la nueva administración); los grupos empresariales que compiten para construir este tipo de proyectos de infrastructura en nuestro país; y los gobiernos y autoridades de otros países de la OCDE. El estudio arroja varias conclusiones importantes; déjenme destacar dos que consideramos cruciales:

• Primero, es fundamental que las obras de infraestructura estén respaldadas por capacidades que sean proporcionales a la complejidad del proyecto. No se trata de un ejercicio de una sola vez (one-off), sino que las instituciones responsables deben asegurarse de que las estructuras organizacionales evolucionen conforme avanzan los proyectos y conforme varían las necesidades. Son proyectos vivos, complejos, evolutivos. Por ejemplo, no son las mismas competencias y especialidades las que se requieren en las etapas de diseño, de contratación, o de construcción. Mientras que en la etapa de contratación se necesitan conocimientos sobre procedimientos de compra y análisis de mercados, en la de construcción se requieren más los conocimientos sobre ingeniería y gestión de proyectos.

• Segundo, para que los esfuerzos en las etapas tempranas del ciclo de contrataciones se materialicen en una ejecución efectiva, se requiere dedicar recursos a la gestión de contratos, que es, por mucho, la etapa más larga en la ejecución de proyectos de infraestructura. Una estrategia de gestión de contratos eficiente debe descansar en la categorización de los proveedores y contratistas. Avinor, por ejemplo, la empresa que administra la red de aeropuertos de Noruega, maneja cuatro categorías: Críticos, estratégicos, operativos y rutinarios, de manera que asigna mayores recursos al seguimiento del desempeño de los contratistas críticos.

El estudio destaca cómo el GACM ha ido evolucionando y mejorando con base en estas lecciones y experiencias. Por ejemplo, desde su concepción, el Grupo Aeroportuario ha venido fortaleciendo su estructura orgánica. Este año elaboró un análisis de brechas para identificar las funciones principales a fortalecer en la etapa de construcción intensiva, entre otras, la de gestión de contratos y la de auditoría de su Órgano Interno de Control. El GACM también analizó su base de suministro y no solo clasificó a los contratistas de primer nivel, sino que también identificó a los subcontratistas que suministran insumos críticos para la ejecución eficaz del NAIM. Por ejemplo, se identificó que 19 subcontratistas participan en más de un contrato y que 10 aportan los insumos más críticos para el desarrollo de la obra.

Logros de la cooperación

El informe también destaca los principales logros que se registraron en la gestión del proyecto a lo largo de estos cuatro años de cooperación. Permítanme destacar algunos de los más importantes.

• Primero, el gobierno corporativo de Grupo Aeroportuario se reformó al incorporar a cuatro consejeros independientes en su Consejo de Administración. Pronto deberán incorporarse dos más, como resultado del Fideicomiso de Inversión en Infraestructura y Energía o Fibra E. Mientras que en el grueso de las empresas estatales - con la notable excepción de las Empresas Productivas del Estado (PEMEX y CFE) - los consejos de administración están casi exclusivamente integrados por funcionarios públicos, en Grupo Aeroportuario los consejeros independientes podrían llegar a representar el 33% del Consejo, haciendo de este un órgano deliberativo, no solo informativo. Como referencia, en las empresas estatales aeroportuarias de Irlanda (Daa Plc) e Islandia (Isavia Ltd), el 50 y el 100% de sus consejeros, respectivamente, son consejeros independientes,[i] a pesar de que el Estado sea propietario del 100% de las acciones. 

• Otro de los principales logros está en el uso de las licitaciones públicas. El 88.3% del valor de las contrataciones realizadas para la construcción del NAIM se ha adjudicado mediante licitaciones competitivas. Esta cifra supera el promedio de las contrataciones de obras públicas y servicios relacionados del gobierno mexicano adjudicadas mediante licitación pública, actualmente de 72%.[ii]

• También hay que reconocer que la totalidad de los contratos, 461 hasta septiembre pasado,[iii] se encuentran publicados bajo el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas, siendo la punta de lanza del gobierno mexicano en la aplicación de este estándar y un modelo que incluso se ha presentado en el ámbito del C5 (Contracting 5), formado por Colombia, Francia, México, Reino Unido y Ucrania, y al que recientemente se integró Argentina.

El estudio aborda estos y otros logros en más detalle. Sin embargo, también destaca los retos que persisten y que la nueva administración tendrá que enfrentar.

Retos hacia el futuro

En materia de gobernanza, se estableció el Grupo de Diálogo por la Información Abierta del Nuevo Aeropuerto (DIANA) para obtener retroalimentación de los diversos sectores sociales respecto a las prácticas de transparencia del GACM. La sugerencia es dar continuidad a este trabajo y aprovechar el expertise de los participantes.

En materia de contrataciones, se destaca la necesidad de mejorar la coordinación en la ejecución de las obras de construcción restantes, incluyendo las del aeropuerto en sí mismo y las periféricas, para tratar de compensar los retrasos. Por ejemplo, en los caminos de acceso terrestre al aeropuerto. Además, el GACM necesita continuar evolucionando, del cumplimiento a la gestión de las relaciones con contratistas, con una visión integral de lo que constituye la ejecución contractual. Actualmente, tres unidades diferentes en el GACM tienen responsabilidades críticas con relación a la gestión de contratos, pero deberían coordinarse mejor y estandarizar sus procesos, ya que las inconsistencias podrían crear incentivos negativos para el desempeño de los contratistas.  

En materia de integridad, el GACM debería fortalecer sus iniciativas para integrar y supervisar efectivamente la implementación de políticas de integridad, por ejemplo, asegurando una mejor coordinación entre su Unidad de Ética y otros actores y definiendo un uso óptimo de la información generada en la gestión de riesgos.

El GACM también podría aprovechar sus recientes iniciativas de transparencia, para mejorar su indicador para medir el avance físico-financiero en relación con los tiempos y presupuestos proyectados y asegurar actualizaciones frecuentes, incluso en tiempo real.

Señoras y Señores:

La construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de México debe convertirse en un referente nacional e internacional. Los ojos del mundo están puestos en la gestión, ejecución y exitosa conclusión de este mega proyecto. México no puede fallar. Pondría en riesgo su atractivo y su prestigio como plataforma de inversiones. Este proyecto tiene que confirmar que sí se pueden transparentar las contrataciones públicas de una obra de estas magnitudes; que sí se puede llevarla a cabo mediante procedimientos competitivos. Si se logra en una obra tan compleja como el NAIM, se pueden replicar estas buenas prácticas en cualquier otra obra de infraestructura.

Por supuesto que sigue habiendo pendientes y riesgos que deberemos atender, pero también es cierto que hemos logrado la aplicación de buenas prácticas en diversos ámbitos. Hoy, ponemos a disposición de la próxima administración esta experiencia, estas lecciones, estas recomendaciones, para que sean consideradas al momento de tomar decisiones respecto del futuro del proyecto NAIM. La OCDE continuará apoyando a México para contar con una mejor infraestructura para una vida mejor. 
Gracias por su atención.