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Cadre de la coopération pour le développement
Cadre juridique et politique
Le Livre blanc sur l’aide irlandaise, paru en 2006, définit le cadre et les orientations du programme de coopération pour le développement. Le Plan opérationnel pour 2008-2012 d’Irish Aid fournit pour sa part une feuille route pour la gestion et la mise en œuvre de ce programme. Le Livre blanc réaffirme les priorités de l’Irlande en matière de développement, à savoir faire reculer la pauvreté, atténuer la vulnérabilité et améliorer les perspectives des pauvres, en Afrique en particulier. Les préceptes essentiels en sont : porter, par paliers pour 2012, les dépenses d’APD à 0.7 % du RNB, conformément à l’objectif fixé par les Nations unies ; inscrire la coopération pour le développement dans le contexte plus large de la politique étrangère et faire du développement une priorité pour tous les secteurs de l’administration irlandaise ; laisser aux pays en développement la maîtrise de leur propre développement ; et veiller à l’efficacité et à la qualité du programme de coopération pour le développement en utilisant comme guide la Déclaration de Paris.
Les orientations tournées vers l’avenir exposées dans le Livre blanc fournissent un bon ancrage à l’objectif général de réduction de la pauvreté poursuivi par l’Irlande. Il y est question aussi bien des besoins essentiels et des secteurs productifs que des capacités en matière de gouvernance, de l’obligation de rendre compte et de l’action humanitaire ; y est également reconnu le rôle que les autres donneurs et les ONG peuvent jouer dans la coopération irlandaise pour le développement. Irish Aid a mis au point un certain nombre de stratégies, concernant notamment la société civile, le VIH/sida et l’environnement, afin de traduire ces orientations en actions susceptibles d’être mises en œuvre et adaptées au contexte de chaque pays. Etant donné l’ambition du programme d’action défini dans le Livre blanc, il sera indispensable qu’Irish Aid continue d’articuler ses efforts autour d’un nombre limité de priorités stratégiques.
Le Livre blanc préconise que les questions liées à l’égalité homme-femme, au VIH/sida, à la gouvernance et à l’environnement soient systématiquement prises en compte dans la planification, l’exécution et l’évaluation de toutes les interventions d’aide au développement. Même si la méthode évolue toujours, l’intégration des considérations transversales est un principe bien ancré du programme d’aide irlandais. Irish Aid a mis au point en la matière des bonnes pratiques qui s’appuient sur sa stratégie d’intégration pour 2007-2009 et reposent sur des matériels didactiques et des outils d’analyse spécifiques. Sa démarche associe des actions de formation, la construction d’une base de connaissances dans les quatre domaines prioritaires, et le renforcement de l’obligation de comptes et du contrôle exercé par la direction. Le CAD invite Irish Aid à partager ses bonnes pratiques avec les autres donneurs. Il l’encourage par ailleurs à recueillir des informations sur les enseignements de l’expérience acquise en matière d’intégration et sur les résultats obtenus, à travers des systèmes de notification faisant appel à des indicateurs permettant d’en mesurer l’impact.
Communication des résultats
La population irlandaise affiche un grand attachement au programme d’aide. Irish Aid entretient le soutien du public au moyen d’activités visant tout à la fois à faire mieux connaître les problèmes mondiaux de développement et à promouvoir ses propres travaux. Elle vient ainsi de créer un Centre de volontariat et d’information. Le CAD loue la stratégie intégrée de sensibilisation aux questions de développement, assortie d’une ligne budgétaire spécifique, appliquée par Irish Aid et encourage cette dernière à adopter une démarche stratégique pour ses communications autour des résultats du développement et d’aspects moins visibles et plus complexes de la coopération pour le développement, comme les questions relatives à l’efficacité de l’aide.
Promotion de la cohérence des politiques au service du développement
L’Irlande a accompli des progrès sur le front de la cohérence des politiques au service du développement (CPD) depuis le dernier examen par les pairs. Le Livre blanc reconnaît l’interdépendance des politiques gouvernementales visant le développement, les échanges, l’agriculture, l’investissement et les migrations. Dans son programme pour la période 2007 à 2012, le gouvernement s’est engagé à adopter une approche intégrée du développement associant tous les secteurs de l’administration. Un large consensus se dégage parmi les hauts responsables et les membres du parlement, de même qu’au sein du monde universitaire et de la société civile, pour dire que la lutte contre la pauvreté ne se ramène pas uniquement à l’apport d’APD. L’étroite concertation qui s’est nouée entre Irish Aid, le ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation d’une part et, d’autre part, le ministère de l’Entreprise, du Commerce et de l’Emploi pour les négociations commerciales sur le Programme de Doha pour le développement constitue un bon exemple de cohérence des politiques. L’implication d’Irish Aid transparaît dans la stratégie nationale pour la politique commerciale parue en 2005, dans laquelle un chapitre entier est consacré à l’action à mener dans le domaine des échanges en faveur des pays en développement. Les échanges n’en sont pas moins un domaine dans lequel l’Irlande pourrait faire davantage dans les pays qu’elle considère comme prioritaires, par exemple en complétant par une aide pour le commerce les interventions passant par les pouvoirs publics et la société civile.
Le CAD craint que le déménagement des services centraux d’Irish Aid en dehors de Dublin ne rende plus difficile d’assurer la cohérence de toutes les décisions gouvernementales avec les objectifs de développement. Ce déménagement est source de problèmes pour le maintien de liens étroits avec les autres instances gouvernementales, les ambassades, d’autres organisations et les ONG basées à Dublin. Les autorités irlandaises sont incitées à rechercher des moyens novateurs de lever cet obstacle.
Renforcement du suivi, de l’analyse et de la notification
Le CAD salue la création en 2007 d’une commission interministérielle du développement (Inter-Departmental Committee on Development – IDCD). Parmi les missions de cette dernière figurent le suivi et l’évaluation des activités menées dans des domaines qui ont des retombées pour les pays en développement ainsi que l’observation des travaux sur la cohérence des politiques réalisés par les pays partageant les mêmes orientations. L’IDCD n’a cependant pas mandat de traiter les éventuelles contradictions entre les politiques publiques. La structure compacte de l’administration et la légèreté des systèmes de communication, à l’intérieur des ministères et entre ces derniers, facilitent la coordination des positions irlandaises dans les instances internationales. Il n’en est pas moins essentiel que l’IDCD puisse compter sur un soutien politique et des ressources suffisants pour se pencher sur les décisions législatives et autres qui risquent d’avoir des répercussions défavorables pour les pays en développement.
C’est Irish Aid qui assure le secrétariat de l’IDCD, mais elle ne dispose pas des capacités institutionnelles requises pour conduire des recherches et des analyses sur la cohérence des politiques ou opérer un suivi des effets des manquements à la cohérence une fois ceux-ci mis en évidence. L’Irlande n’a pas donné suite à la suggestion qui avait été formulée lors du précédent examen par les pairs de créer au sein d’Irish Aid une unité spécifiquement chargée des questions de cohérence des politiques. Les autorités s’en sont remises au conseil consultatif sur l’aide irlandaise (Advisory Board for Irish Aid – ABIA) pour apporter des avis indépendants et faire effectuer des travaux de recherche. Le Trinity College Dublin et l’Institute of Development Studies de l’Université du Sussex ont ainsi été appelés à fournir des données, à réaliser des analyses qualitatives et à engager des recherches, sur les échanges et l’agriculture notamment. Il est essentiel que des capacités adéquates en matière de recherche et d’analyse soient préservées à Irish Aid.
La commission mixte du parlement sur les affaires étrangères et la commission des comptes publics assurent le contrôle de l’APD. Depuis 2007, une sous-commission s’occupe exclusivement de la coopération pour le développement. Le Ministre des affaires étrangères et le Ministre d’Etat chargé du développement international sont responsables de la CPD et peuvent être appelés à rendre compte à la commission mixte. En sa qualité de président de l’IDCD, il incombe au Ministre d’Etat de tenir les membres du parlement informés des travaux de cette instance. Si l’attachement des responsables politiques irlandais à la CPD ne fait aucun doute, celui-ci n’a pas encore débouché sur des principes généraux d’action recueillant l’adhésion des plus hautes sphères de l’administration comme du parlement. Institutionnaliser la présentation au parlement de rapports sur la CPD faciliterait une évolution dans ce sens.
Recommandations
Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide
Les apports nets d’APD de l’Irlande se sont élevés à 1.3 milliard USD (0.9 milliard EUR) en 2008, ce qui représente un accroissement de 90 % en termes réels par rapport à 2003. Les apports d’aide de l’Irlande sont ainsi passés de 0.39 % à 0.58 % du revenu national brut, progression d’autant plus considérable compte tenu de la croissance exceptionnellement vigoureuse qu’a connue l’économie irlandaise au cours de cette période. Le CAD salue cette performance, de même que l’accroissement de l’aide consentie par l’Irlande aux pays les moins avancés (PMA) sous forme de dons non liés. L’Irlande est un donneur généreux : elle se classait au 6ème rang des 22 membres du CAD en 2007 par la part de son RNB qu’elle consacre à l’APD et au 17ème par le volume net de ses apports d’APD.
Les autorités irlandaises se sont engagées à porter le rapport APD/RNB aux 0.7 % préconisés par les Nations unies pour 2012. Elles ont décidé de procéder par paliers et se sont dans cette optique fixé un objectif intermédiaire de 0.6 % pour 2010. Le défi pour les pouvoirs publics est que cet objectif ne soit pas remis en cause par le fort ralentissement de l’activité économique et l’intensification des pressions budgétaires. Ces dernières ont déjà conduit l’Irlande à rogner de 95 millions EUR le budget affecté au développement international pour 2009, décision qui aura vraisemblablement des répercussions sur le rapport APD/RNB. Les autorités affirment qu’elles continueront de s’appliquer à atteindre l’objectif de 0.7 %. Le CAD les appelle instamment à s’abstenir de toute nouvelle mesure budgétaire qui compromettrait le respect de cet engagement.
L’Irlande n’a pas arrêté de stratégie spécifique concernant la répartition de ses apports entre les différents canaux d’acheminement, mais elle ne s’en efforce pas moins de maintenir un équilibre entre l’aide bilatérale et l’aide multilatérale (à proportion d’environ 70 % pour la première et 30 % pour la seconde). La croissance relative des apports transitant par la société civile, les instances multilatérales et le canal humanitaire a été supérieure à celle des financements passant par les programmes-pays. Les autorités irlandaises pourraient préciser comment l’aide sera répartie entre canaux, secteurs et modalités sur des cycles de trois à cinq ans. Elles sont encouragées à rééquilibrer leur programme, comme elles en affichent l’intention, en accroissant la proportion de l’APD acheminée par le biais des programmes-pays.
L’aide multilatérale de l’Irlande a été multipliée par plus de trois en valeur absolue au cours des dix dernières années pour atteindre 368 millions USD en 2007. La Commission européenne (CE) en est le premier bénéficiaire, suivie par les Nations unies et la Banque mondiale. Depuis le précédent examen par les pairs, la collaboration avec les Nations unies s’inscrit dans une approche plus stratégique suite à la signature d’accords-cadres pluriannuels avec le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF), le Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP) et le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Une aide plus importante est aussi orientée vers le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, ce qui n’empêche pas certains financements de prendre aussi le chemin de plusieurs autres fonds moins importants. L’implication et l’investissement de l’Irlande dans le système multilatéral nécessiteront des ressources humaines adéquates pour permettre une collaboration plus étroite avec des partenaires clés, à commencer par la Commission européenne.
Concentration sur un nombre limité de pays africains pauvres et de secteurs
Un des principaux atouts de l’aide irlandaise au développement est sa concentration sur un nombre restreint de pays pauvres. Actuellement, Irish Aid met en œuvre des programmes étendus et durables de coopération intensive pour le développement dans neuf pays (dont sept d’Afrique) ; au total ces programmes ont absorbé 47 % des dépenses d’aide bilatérale au cours de la période 2005 à 2007. A l’exception d’un seul, les 20 premiers bénéficiaires de l’aide irlandaise sont des pays moins avancés (PMA). Le pourcentage des dépenses bilatérales brutes qui va à des pays parmi les plus pauvres est à la fois élevé et remarquablement contant dans le temps ; en 2007, il s’est établi à 89 %, contre 56 % pour la moyenne du CAD. Comme il le lui avait été recommandé lors de l’examen par les pairs de 2003, Irish Aid finance désormais en Afrique australe et orientale un programme régional. D’après les chiffres fournis par l’Irlande, 156 millions EUR sont allés à l’action contre le VIH/sida et d’autres maladies transmissibles en 2007. Le dernier examen préconisait une évaluation de l’impact des activités se rapportant au VIH/sida, et l’exercice est en cours. Les recommandations qui en ressortiront revêtiront encore plus d’importance aujourd’hui pour garantir la cohérence et l’utilité du programme, et aussi pour guider les décisions d’affectation futures.
En dehors de la lutte contre le VIH/sida, les dépenses de l’Irlande dans les pays de programme sont centrées sur la gouvernance, l’action humanitaire, la santé et l’éducation, dans le droit fil de la ligne générale d’action fixée par les autorités irlandaises. Les dotations affectées à la gouvernance et à l’aide humanitaire s’inscrivent sur une tendance à la hausse depuis quelques années. En revanche, la part de celles destinées à la santé et à l’éducation est en voie de diminution mais leur montant n’en reste pas moins largement supérieur aux niveaux moyens observés dans l’ensemble des pays du CAD. Bien que modeste l’enveloppe allouée à des priorités telles que l’environnement et l’égalité homme-femme augmente lentement. Le CAD encourage Irish Aid à dégager des ressources adéquates, à la hauteur de ses engagements, pour ses initiatives en faveur de l’égalité homme-femme et de l’environnement, à répertorier les bonnes pratiques en matière d’intégration de ces problématiques et à faire rapport sur les résultats obtenus.
Parmi les autres priorités énoncées dans le Livre blanc figurent l’amélioration de la productivité et de l’efficience de l’agriculture en Afrique et le soutien au secteur privé. Pour le moment, les dépenses dans ces domaines ne représentent qu’une part minime du budget d’aide de l’Irlande. Les activités en faveur du secteur privé, en particulier, sont quelque peu fragmentées. De l’avis du CAD, l’adoption d’une approche plus stratégique du soutien au secteur privé dans les pays prioritaires ajouterait à la dimension ‘instauration d’une croissance favorable aux pauvres’ du programme d’aide de l’Irlande. La publicité qui a été faite au rapport du groupe d’étude sur la faim (Hunger Task Force) et le fait que cette entité soit une composante de la nouvelle structure d’Irish Aid sont autant de signes indiquant l’intention d’Irish Aid de s’intéresser davantage à ce problème à l’avenir.
Une démarche stratégique à l’égard des organisations non gouvernementales
Les organisations non gouvernementales (ONG), irlandaises en particulier, jouent un rôle majeur dans l’action menée par l’Irlande dans les domaines du développement, de l’apport de secours d’urgence et de la reconstruction. Les financements destinés aux ONG ont représenté 25 % de l’APD nette totale de l’Irlande en 2007. Sur le budget affecté par Irish Aid aux activités avec la société civile, 84 % servent à fournir des subsides à 29 organisations et plus de 50 % se répartissent en cinq grands partenaires. Les ONG irlandaises ont apporté une contribution active à l’élaboration du Livre blanc de 2006 et jugent d’une manière générale de bonne qualité le dialogue avec Irish Aid sur la politique du développement. Nombre d’entre elles craignent que le déménagement d’Irish Aid à Limerick ne porte atteinte à l’intensité et à la régularité de ce dialogue. Les fonds que reçoivent les ONG irlandaises leur viennent directement des services centraux d’Irish Aid. Lorsque la programmation de ces apports est effectuée au niveau des pays partenaires, les autorités irlandaises devraient inciter les ONG à se concerter avec les ambassades et à aligner leurs interventions sur les stratégies nationales de développement.
Comme il le lui avait été recommandé lors de l’examen par les pairs de 2003, Irish Aid a adopté une démarche plus structurée pour ses relations avec les ONG en mettant en place de nouveaux dispositifs de financement et en consolidant le système d’évaluation préalable et d’approbation des subventions. Une nouvelle Politique à l’égard de la société civile a été élaborée, qui définit le cadre des relations entre les pouvoirs publics et la société civile. Les modalités régissant désormais l’octroi de fonds aux grandes ONG irlandaises ont amélioré la stabilité financière de ces dernières et réduit les formalités. Par contre, certaines petites ONG irlandaises se plaignent de ne pas avoir accès à ce dispositif de programmation pluriannuelle. D’une façon générale, les possibilités de collaboration avec des partenaires du Sud sont encore loin d’être toutes exploitées par les ONG irlandaises et le dialogue avec Irish Aid sur les modalités de financement pourrait fournir l’occasion d’arrêter des objectifs stratégiques globaux dans ce domaine.
Recommandations
Organisation et gestion
Le déménagement à Limerick
En 2008, les services centraux d’Irish Aid ont quitté la capitale, Dublin, pour s’installer à Limerick ; ce déménagement s’inscrit dans le cadre d’un mouvement global de décentralisation qui a entraîné la délocalisation de quelque 10 300 postes dans l’ensemble du secteur public. A la même époque était en cours un réexamen en profondeur de l’organisation et de la structure du programme d’aide, exercice qui constituait une des recommandations du Livre blanc. Cet exercice est désormais achevé et ses résultats ont été soumis aux autorités qui les examinent actuellement. Entre temps, des efforts ont été engagés pour intégrer plus complètement la coopération pour le développement dans la politique extérieure.
Les hauts responsables du ministère des Affaires étrangères, et de sa Division de la coopération pour le développement (Irish Aid), ont eu fort à faire pour relever les défis liés au déménagement. Au total, l’intégration complète du programme à l’appui du développement dans les missions centrales du ministère est une évolution positive. Le système devrait y gagner en cohérence, en flexibilité et en efficience face aux enjeux du développement et aux demandes émanant du terrain. L’influence des défenseurs du développement au sein de l’administration devrait s’en trouver renforcée, et la direction d’Irish Aid devrait se voir attribuer plus de place dans la structure générale de décision. Il n’en faudra pas moins du temps avant que toutes les retombées de ces changements sur le programme d’aide puissent être évaluées. Le CAD encourage Irish Aid à surveiller de près les effets de son déménagement à Limerick.
Les grands défis qui subsistent
Renforcer les ressources humaines
La nécessité de trouver des modalités souples d’affectation et de rotation du personnel entre les services du ministère et celle de renforcer les effectifs et de rehausser le niveau des qualifications sont les principaux défis liés aux ressources humaines. Irish Aid a pris des mesures rapides pour remplacer les compétences qui ont été perdues par suite du déménagement, notamment en recrutant et formant de nouveaux agents et en plaçant davantage de spécialistes du développement au sein des différentes divisions. D’autres nominations sont sur le point d’intervenir et une stratégie de perfectionnement et de formation du personnel est en cours de rédaction. La direction d’Irish Aid doit poursuivre ses efforts pour doter l’agence du niveau de compétence indispensable à la mise en œuvre du programme d’aide, rendre les carrières dans le domaine du développement attrayantes pour le personnel diplomatique et rester à la pointe des connaissances sur des questions fondamentales liées à l’action pour le développement.
Mettre l’accent sur les résultats et la gestion des connaissances
Les autorités souhaitent instaurer en matière d’aide une culture qui privilégie les résultats et Irish Aid a commencé à opérer un suivi des résultats de son programme. La première étape du processus consistant à placer les résultats au centre de la planification, de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation a été l’élaboration du Plan opérationnel d’Irish Aid pour la période 2008 à 2012. Une démarche axée sur les résultats destinée à permettre de saisir les efforts déployés par Irish Aid à l’appui du développement a par ailleurs été mise au point pour les stratégies par pays. Compte tenu de la complexité des processus en jeu, il sera impératif de veiller à l’adéquation des capacités de suivi des performances, dans les services centraux comme sur le terrain. Un soutien de la direction, de même que des formations et des incitations à l’intention du personnel, seront nécessaires pour garantir la viabilité et l’utilité de l’approche choisie par Irish Aid en matière de planification stratégique et de gestion des performances.
Irish Aid reconnaît qu’une approche plus systématique est indispensable pour ce qui est de l’apprentissage et de la gestion des connaissances. Elle a mis sur pied, en mars 2008, un groupe de travail sur la gestion des connaissances composé d’agents des principaux services. Ce dernier a créé un intranet, et entrepris de renforcer les systèmes de gestion des données ainsi que la formation. Irish Aid a aussi investi dans la vidéoconférence pour améliorer les services de soutien au programme. Ces initiatives sont les bienvenues, mais pour qu’elles contribuent à améliorer la gestion des connaissances il faut qu’elles soient raccordées au cadre de résultats et à la fonction d’évaluation.
Irish Aid fait appel à des sources extérieures pour obtenir des analyses et des études sur des questions spécifiques en rapport avec son programme d’action. Des spécialistes sectoriels fournissent un avis éclairé sur les propositions de programmes et surveillent l’efficacité de leur exécution, en concertation avec des experts recrutés localement dans les pays partenaires. Lorsque les compétences internes ne sont pas suffisantes ou qu’une évaluation indépendante est requise, Irish Aid demande le concours d’experts extérieurs. Il n’en demeure pas moins que les capacités internes d’analyse doivent être étoffées pour permettre le traitement des questions de cohérence des politiques et autres découlant du Livre blanc.
Recommandations
Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide
Une mise en œuvre efficace
Le CAD se félicite du fort attachement manifesté par les hauts responsables politiques irlandais au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide ainsi que du souci d’efficacité qui imprègne tout le système d’aide irlandais. L’Irlande a délié l’intégralité de son aide et n’a pas recours à des unités de mise en œuvre de projets. Dans les instances internationales comme sur le terrain, elle est saluée pour les messages clés qu’elle promeut, en particulier à propos des questions transversales et de la responsabilité mutuelle. Au vu de ce qu’on peut observer sur le terrain, les agents d’Irish Aid ont une connaissance approfondie des principes qui sous-tendent le programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide et des défis qui en découlent. Le plan d’action établi par Irish Aid en réponse à la Déclaration de Paris est en cours d’actualisation pour tenir compte des engagements inscrits dans le Programme d’action d’Accra.
Irish Aid mérite d’être louée pour le zèle qu’elle met à appliquer les préceptes de la Déclaration de Paris et pour ses résultats dans ce domaine tels qu’ils ressortent de l’Enquête 2008 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris réalisée par l’OCDE. Les échanges de vues avec les autorités ougandaises ont confirmé que les activités de l’Irlande sont bien alignées sur les priorités de l’Ouganda. Le programme irlandais s’appuie largement sur les systèmes nationaux et les compétences locales et Irish Aid fait preuve d’une très grande souplesse de réaction face aux besoins qui se manifestent sur le terrain. L’Irlande est invitée à porter de trois à cinq ans l’horizon de ses stratégies par pays par souci de synchronisation avec les cycles de planification des pays partenaires. Cela améliorerait à la fois la prévisibilité et l’alignement de son aide. L’Irlande s’est engagée, avec les gouvernements des pays partenaires et les autres donneurs, à renforcer les cadres de suivi du soutien budgétaire et sectoriel. Elle doit continuer à préserver un équilibre entre le souci de l’appropriation par les pays partenaires et le respect des normes les plus élevées pour minimiser les risques fiduciaires.
Dans ses pays prioritaires, l’Irlande collabore étroitement avec les autres donneurs, surtout les membres de l’UE et du Groupe Nordique Plus, s’associant aux stratégies d’aide conjointes, aux dispositifs de partage des tâches et autres approches conjointes. Elle se montre prête à remettre en cause ce qu’elle considère être ses avantages comparatifs pour tenir compte du contexte local, des besoins exprimés par les autorités nationales et des activités existantes d’autres donneurs dans ses secteurs de prédilection. Elle agit de manière responsable, n’hésitant pas à se retirer de certains secteurs, même si cela l’oblige à revoir son organisation interne et ses dotations en ressources humaines, tout en faisant profiter de ses compétences les donneurs qui conservent des activités dans ces secteurs et en leur apportant un soutien indirect. Le recrutement d’auditeurs nationaux dans les ambassades d’Irlande implantées dans tous les pays prioritaires a renforcé la supervision, et le statut et les pouvoirs octroyés au personnel local contribuent à la qualité du programme irlandais.
Elargir le champ de l’action à l’appui de l’efficacité de l’aide
L’Irlande s’applique à maintenir un équilibre entre les différents canaux d’acheminement et modalités d’aide et s’est engagée à assurer la prévisibilité de ses apports aux pays prioritaires. La programmation de l’aide bilatérale directe incombe aux ambassades, tandis que la planification et la programmation de l’aide humanitaire, des concours aux ONG et de l’aide multi-bilatérale (qui représente environ 25 % de l’aide bilatérale) relèvent des services centraux. De ce fait les ambassades irlandaises n’ont pas toujours une vue d’ensemble des financements qui prennent le chemin des pays où elles sont implantées. Sans compter que l’approche fondée sur les résultats qui sous-tend les stratégies par pays découle d’une décision interne d’Irish Aid et ne s’applique donc pas à toutes les interventions de l’Irlande, tous canaux et instruments confondus. Irish Aid aurait besoin d’avoir un tableau complet de l’APD pour pouvoir faire mieux jouer les synergies entre les différents canaux d’acheminement de l’aide et faciliter les efforts déployés par les gouvernements partenaires pour opérer un suivi de l’aide et consolider les dispositifs de reddition de comptes. L’Ambassade d’Irlande en Ouganda a entrepris de s’attaquer au problème en collaboration avec les autorités nationales et pourrait utilement partager les bonnes pratiques ressortant de cet exercice avec les ambassades des autres pays prioritaires.
Tirer les enseignements de l’expérience acquise dans des domaines prioritaires
Evaluer l’impact des interventions à l’appui du renforcement des capacités
Dans son mémorandum, l’Irlande souligne l’importance du renforcement des capacités. Dans le Livre blanc, Irish Aid s’engage à aider à renforcer les systèmes et capacités publics de planification, de gestion et de suivi des services. Les politiques sectorielles et thématiques élaborées par Irish Aid sont conformes à ces orientations. Le Plan opérationnel pour 2008-2012 est axé sur la consolidation des capacités systémiques et la fourniture de services dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement. En vertu de sa Politique à l’égard de la société civile, Irish Aid s’oblige à œuvrer au renforcement des capacités et des institutions de la société civile. Pour autant, le renforcement des capacités ne figure pas au nombre des sept domaines prioritaires recensés dans le Livre blanc. Comme la plupart des autres donneurs, l’Irlande n’a pas défini une politique ou des orientations spécifiques précisant comment les activités à l’appui du renforcement des capacités doivent être conçues et mises en œuvre, ou intégrées dans les programmes de développement.
Au niveau des pays partenaires, le renforcement des capacités passe essentiellement par l’utilisation des systèmes nationaux, d’approches sectorielles et de dispositifs de mise en commun de fonds pour l’acheminement de l’aide irlandaise au développement. D’après ce qu’on a pu voir en Ouganda, l’Irlande affiche une bonne performance de ce point de vue. Irish Aid incite les partenaires à l’autonomie et son réflexe premier est de recourir aux capacités nationales. Elle devrait néanmoins continuer à évaluer et mesurer l’impact de ses interventions à l’appui du renforcement des capacités. L’approche fondée sur les résultats adoptée pour l’élaboration des stratégies par pays devrait aider à préciser les objectifs et résultats recherchés en la matière dès la phase de conception de ces documents.
Améliorer l’information sur les résultats obtenus dans le domaine de la gouvernance
La gouvernance est un des domaines d’intervention prioritaires d’Irish Aid en même temps qu’un souci transversal qui imprègne toutes ses activités. Un projet de stratégie est encours de rédaction sur le sujet. En Ouganda, l’action d’Irish Aid porte à la fois sur l’offre et la demande en matière de bonne gouvernance et allie des activités spécifiques et des initiatives intégrées dans d’autres programmes. Irish Aid collabore avec les autorités nationales, d’autres donneurs et des ONG irlandaises et locales dans le cadre d’approches sectorielles, de dispositifs de mise en commun de fonds et de programmes pilotés par le gouvernement ou des donneurs. Elle s’applique en permanence à exploiter et renforcer les capacités du pays partenaire dans un souci de responsabilité et de transparence financières.
Irish Aid ne cesse de gagner en compétence pour ce qui est de la recherche de points d’ancrage pour promouvoir la bonne gouvernance dans tous ses programmes. Les succès obtenus grâce à cette démarche d’intégration systématique sont toutefois difficilement décelables dans les faits. Compte tenu de l’envergure et de la diversité des interventions d’Irish Aid, une réflexion paraît s’imposer sur les priorités et les résultats, et il conviendrait de recueillir et rendre publiques des informations sur les activités intégrées. L’élaboration de la prochaine génération de stratégies-pays serait l’occasion pour les missions locales de s’attaquer à ce défi.
Recommandations
Action humanitaire
Les finalités, objectifs et orientations stratégiques de l’action humanitaire de l’Irlande découlent du Livre blanc, et sont en conséquence ancrés sur la finalité de la coopération irlandaise pour le développement, à savoir faire reculer la pauvreté. L’Irlande privilégie une approche centrée sur la pauvreté et la vulnérabilité visant à remédier aux causes – et aux symptômes – des crises. Les liens étroits qu’Irish Aid entretient avec la Conflict Resolution Unit du ministère des Affaires étrangères autour des questions de transformation des conflits donnent un caractère plus holistique encore à la démarche adoptée par l’Irlande dans les pays affectés par une crise. Cela dit, l’Irlande n’en prend pas moins soin de veiller à ce que les principes humanitaires fondamentaux soient respectés et à se conformer aux Principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire. Il serait bon que cet attachement aux règles fondamentales de l’action humanitaire transparaisse dans le Livre blanc sur la défense qui doit paraître en 2011.
L’Irlande a entrepris de mettre au point des politiques (i) pour les secours et interventions humanitaires et (ii) pour le raccordement entre action humanitaire et aide au développement, notamment pour ce qui est de la réduction des risques de catastrophe. Des lignes directrices y seront associées, qui fourniront des précisions complémentaires aux partenaires chargés de l’exécution des activités humanitaires. S’il faut admettre que l’élaboration de ce genre de politiques et lignes directrices doit se faire à un rythme qui en garantisse la complète institutionnalisation au sein de l’agence, le temps (jusqu’à dix-huit mois) qu’a nécessité la diffusion de ces documents n’en a pas moins conduit certains à craindre un certain morcellement de l’agenda sur l’aide humanitaire. L’Irlande est en conséquence invitée à s’efforcer de limiter le délai entre le lancement d’une politique et la diffusion des lignes directrices s’y rapportant. Il ne fait en outre aucun doute que ce genre de politiques aurait tout à gagner à s’appuyer sur un plan d’action clairement défini, assorti de cibles précises au regard desquelles les progrès pourraient être systématiquement suivis et attestés.
Des initiatives phares inspirées par le Livre blanc, comme la mise en place d’un dispositif d’intervention rapide (Rapid Response Initiative – RRI) ou d’un groupe d’étude sur la faim (Hunger Task Force), ont conféré à l’Irlande une crédibilité considérable sur la scène internationale de l’aide humanitaire. En effet, avec le RRI, les moyens financiers mis par Irish Aid au service de l’action humanitaire internationale se trouvent complétés par une capacité d’intervention sur le terrain, et avec le rapport de la Hunger Task Force, l’Irlande a pu jouer un rôle de premier plan dans les débats internationaux sur les problèmes liés à la sécurité alimentaire mondiale.
Le Fonds pour le Sierra Leone et le Liberia sert à financer des programmes post-crise indéniablement axés sur le développement. L’Irlande devrait s’interroger sur les moyens de maintenir le niveau de ses apports humanitaires lorsque ces programmes seront intégrés dans le budget général de l’aide au développement ou qu’il y sera mis un terme une fois la situation stabilisée.
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