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Cadre de la coopération pour le développement
Consolider les fondements juridiques et politiques de la coopération pour le développement
La Loi de 1986 sur les ministères fédéraux et la Loi de 2002 sur la coopération pour le développement, modifiée en 2003 pour donner naissance à l’Agence autrichienne de développement (AAD), fournissent l’assise juridique de la coopération autrichienne pour le développement. La seconde définit les objectifs de la coopération autrichienne pour le développement et les principes qui la sous-tendent. Elle donne mandat au ministère des Affaires étrangères (MAE) d’assurer son exécution et de coordonner la politique d’aide de l’Autriche. Y sont répertoriés trois objectifs essentiels assignés à la coopération pour le développement : (i) combattre la pauvreté, (ii) assurer la paix et la sécurité à travers la promotion de la démocratie, de la règle du droit, des droits de l’homme et de la bonne gouvernance, et (iii) préserver l’environnement et protéger les ressources naturelles.
Le système d’aide autrichien, qui fait intervenir de nombreux acteurs institutionnels, est fragmenté. Il n’existe pas de budget global pour l’APD : en fait, au moins huit ministères financent des activités d’aide sur leurs propres budgets. Cela dit, le ministère des Affaires étrangères, l’AAD (société anonyme appartenant à l’Etat) et le ministère des Finances sont les principaux acteurs du système d’aide autrichien œuvrant dans le domaine de la coopération pour le développement.
Les textes législatifs sont complétés par un Programme triennal d’action à l’appui du développement, qui est actualisé chaque année et soumis à l’approbation du cabinet. Ce dernier est le principal instrument servant au guidage stratégique de toutes les instances gouvernementales intervenant dans l’aide et il détermine les domaines, pays et canaux d’acheminement à privilégier pour assurer la réalisation des objectifs fixés dans la Loi. Les programmes triennaux sont établis par le MAE en étroite concertation avec le ministère des Finances. Cela dit si, en théorie, le MAE a incontestablement mandat d’assurer l’exécution de la Loi et de coordonner la politique d’aide afin d’en garantir la cohérence, dans les faits, il n’a guère le pouvoir de s’acquitter de cette mission. En vertu de la Loi, il incombe à tous les ministères qui financent des activités d’aide d’aligner ces activités sur les objectifs de la coopération autrichienne pour le développement et sur les priorités du programme triennal. Or, seuls le MAE et le ministère des Finances semblent respecter le programme triennal.
L’expérience des autres membres du CAD l’atteste, se doter d’une politique sur le moyen-long terme qui fournit des orientations stratégiques et opérationnelles, s’applique à l’ensemble du programme d’aide et des instances gouvernementales qui y participent et reste valable pendant un temps suffisamment long constitue une bonne pratique en matière de gestion de l’aide . Actuellement, le programme triennal de l’Autriche définit une stratégie à l’horizon de trois ans et un plan opérationnel pour le MAE et l’AAD. Il est loin de constituer une politique à moyen terme valant pour l’ensemble de l’aide autrichienne au développement. Qui plus est, la Loi sur la coopération pour le développement stipule que le programme triennal doit être actualisé et soumis au cabinet chaque année. Il s’agit de ce fait d’une sorte de plan glissant d’où un risque de dilution de l’aide par suite de l’accumulation des priorités. Enfin, l’absence d’une déclaration politique avalisée par la hiérarchie politique et de débat de fond sur le programme d’aide internationale fait que le programme triennal risque de se ramener à un exercice administratif dont la conception et la mise en œuvre relèvent de la seule fonction publique. L’Autriche aurait donc tout à gagner à se doter d’une stratégie à moyen terme qui serait ancrée dans son dispositif politique et fournirait des orientations propres à susciter un débat sur les complexités de l’environnement actuel. Peut-être serait-il nécessaire de modifier la Loi fédérale de 2003 sur la coopération pour le développement de manière que cette lacune puisse être efficacement comblée par le programme triennal. Conçue à travers des mécanismes participatifs, une politique à moyen terme pourrait contribuer à la formation d’un consensus, qu’elle refléterait, sur la stratégie d’aide de l’Autriche et renforcer l’appropriation de cette dernière dans l’ensemble de l’administration et de la société civile.
Approbation des lignes directrices pour la réduction de la pauvreté
Dans son examen par les pairs de 2004, le CAD avait recommandé à l’Autriche de donner effectivement suite à ses engagements concernant la lutte contre la pauvreté et la réalisation des OMD et d’affecter à ces priorités des ressources suffisantes. Le présent examen a mis en évidence la priorité assignée par l’Autriche à la lutte contre la pauvreté. En Ethiopie, par exemple, les programmes régionaux dans les domaines du développement rural et de la santé sont spécifiquement axés sur les femmes et les groupes marginalisés. Le CAD salue les lignes directrices pour la réduction de la pauvreté élaborées par l’Autriche, qui ont été approuvées début 2009. Le MAE et l’AAD doivent s’appliquer à faire en sorte que celles-ci consolident et systématisent la place d’objectif central accordée à la lutte contre la pauvreté dans toutes les dotations d’aide et dans le dialogue entre l’Autriche et ses partenaires pour le développement, y compris le secteur privé.
Mobiliser l’appui des sphères politiques et du public pour l’aide et la coopération pour le développement
Il existe en Autriche une longue tradition de solidarité avec les pauvres à travers des contributions à l’action d’organismes charitables associés aux églises. Le public est favorable à l’idée d’aider les pauvres des pays en développement, et avec 77 % d’opinions favorables en 2007 son degré de soutien se situe à un niveau similaire à celui observé dans les autres pays du CAD (GfK Austria, 2007). Par contre, à la différence de ce qui se passe dans d’autres pays du CAD où existe aussi une tradition de charité, cette solidarité ne se traduit pas en Autriche par une forte mobilisation des sphères politiques en faveur de l’aide. Cette dernière est regardée comme une question mineure sur la scène politique et l’ancrage du soutien politique manque de solidité. Qui plus est, les questions de développement sont peu débattues au parlement. Reste qu’il est indispensable que l’action autrichienne de coopération pour le développement bénéficie d’un appui solide auprès du public et des sphères politiques pour que le pays puisse honorer ses engagements internationaux, c’est-à-dire porter son rapport APD/RNB à 0.7 % et œuvrer à la concrétisation des OMD. Le CAD encourage l’Autriche à redoubler d’efforts et à trouver de nouveaux moyens d’amorcer au parlement et dans l’opinion publique un débat informé sur l’aide et les questions de développement. Les ministères des Affaires étrangères et des Finances et l’AAD doivent investir de manière stratégique dans la communication autour de la politique d’aide de l’Autriche et surtout autour des résultats du développement. Cela contribuerait à susciter un débat public. Les autres ministères sectoriels devraient, eux aussi, s’interroger sur les moyens qu’ils ont de mieux faire connaître au public les fruits de leurs actions de coopération pour le développement et de contribuer à redorer l’image de la coopération autrichienne pour le développement.
La sensibilisation aux problèmes de développement, baptisée en Autriche « éducation à la citoyenneté mondiale » est une tradition bien établie. L’Autriche a entrepris d’élaborer une stratégie nationale en la matière, qui s’appuie sur le système éducatif formel et sur des méthodes informelles d’enseignement, et devrait ouvrir à un plus grand nombre d’Autrichiens l’accès à une éducation sur les défis du développement mondial, y compris sur la manière dont les politiques suivies par l’Autriche dans d’autres domaines peuvent étayer ou saper sa politique du développement. Le CAD loue les efforts déployés par l’Autriche pour améliorer la qualité de son action globale de sensibilisation et l’incite à approuver la stratégie en cours d’élaboration et à mettre à son service des ressources adéquates.
Promouvoir la cohérence des politiques au service du développement
L’Autriche a réalisé des progrès au regard des trois indicateurs de la cohérence des politiques au service du développement arrêtés par le CAD, à savoir : engagement politique et déclarations des pouvoirs publics, mécanismes de coordination des politiques, et systèmes de suivi, d’analyse et de notification. La cohérence des politiques au service du développement est une question à laquelle sont de plus en plus sensibles les responsables politiques, les services de l’administration et la société civile, en partie grâce aux débats que le parlement lui a consacrés en 2007 et 2008. Dans la Loi de 2003 sur la coopération pour le développement comme dans le Programme du gouvernement pour 2008-2012, il est souligné que toutes les politiques de l’Autriche doivent, dans la mesure du possible, aller dans le sens de la stratégie définie par le gouvernement à l’appui du développement. Dans le programme triennal pour 2007-2009, sont répertoriés cinq domaines dans lesquels l’Autriche doit s’efforcer en priorité de rehausser la cohérence (dont les relations économiques internationales, les migrations et l’énergie). N’y sont cependant proposés aucune stratégie ni objectifs propres à favoriser des progrès dans ces domaines. Qui plus est, du fait de la fragmentation du système d’aide autrichien, les efforts du MAE tendent à être centrés uniquement sur l’amélioration de la cohérence interne de la politique d’aide. Au vu de l’expérience accumulée dans les autres pays membres du CAD, il semble que ce qu’il faudrait maintenant à l’Autriche pour avancer sur la voie de la cohérence des politiques au service du développement, c’est un programme d’action clairement hiérarchisé et assorti d’échéances précises.
Institutionnalisation de la cohérence des politiques au service du développement
Le gouvernement fédéral a mandat de veiller à la cohérence des politiques visant des domaines autres que l’aide avec les objectifs de développement poursuivis par l’Autriche. Comme dans les autres pays membres du CAD, le cabinet est l’instance la plus élevée au sein de laquelle sont débattues et arbitrées les priorités de l’action gouvernementale. Le MAE a mis sur pied un groupe de travail interministériel sur la cohérence, et des consultations informelles sont organisées sur des sujets comme la défense, l’environnement et le changement climatique, ou les échanges et l’investissement. Il demeure cependant difficile de savoir quels problèmes de cohérence ou d’incohérence sont portés à l’attention du cabinet et par quelle voie. Il incombe certes au gouvernement fédéral de veiller à la cohérence des politiques au service du développement mais une démarche plus systématique pourrait être adoptée avec la désignation d’un point de contact spécifiquement chargé de cette mission et doté des ressources voulues pour ce faire, localisé à un endroit qui lui garantisse une influence suffisante pour aborder efficacement les questions de cohérence au sein du cabinet. Pour que le MAE puisse jouer efficacement ce rôle, il faudrait renforcer sa position de ministère chargé de la coordination pour tout ce qui touche le développement. Cela pourrait impliquer de rendre plus clair et plus visible le mandat imparti à l’unité chargée de la coordination des politiques.
Dans son Rapport de synthèse sur la cohérence des politiques (OCDE, 2008), l’OCDE constate que l’Autriche n’a que partiellement réussi à mettre en place des systèmes de suivi, d’analyse et de notification. L’Autriche doit construire une base de données concrètes à partir de laquelle promouvoir et suivre la cohérence des politiques de tous les secteurs de l’administration au service du développement. En dépit de ses ressources financières limitées, le MAE a entrepris de collaborer avec la Fondation autrichienne pour la recherche sur le développement international à la conduite d’études sur la cohérence des politiques au service du développement. La création d’une unité chargée de la cohérence des politiques permettrait à la fois de renforcer les capacités d’analyse et de suivi au sein de l’administration autrichienne et de sous-traiter les travaux de recherche sur la cohérence des politiques à des universités et instituts de recherche autrichiens, internationaux et de pays prioritaires.
Environnement et changement climatique : un pas vers la cohérence
L’Autriche mérite d’être saluée pour les mesures qu’elle a prises afin de rehausser la cohérence de ses politiques dans le domaine du changement climatique. La préservation de l’environnement est une priorité essentielle dans la Loi sur la coopération pour le développement et dans la législation environnementale autrichienne, dont certaines dispositions font référence aux responsabilités de l’Autriche à l’égard des pays en développement. Ainsi, la Loi de 2008 sur l’environnement stipule que tout projet mis en œuvre dans un pays en développement dans le cadre des mécanismes dits « de flexibilité » du Protocole de Kyoto doit respecter les objectifs et principes énoncés dans la Loi sur la coopération pour le développement, de même que les accords internationaux. C’est au ministère fédéral de l'Agriculture, des forêts, de l'environnement et de la gestion de l'eau qu’il incombe, avec trois autres ministères (Affaires étrangères, Finances, et Economie, famille et jeunesse), d’assurer l’exécution de cette loi.
Recommandations
Le CAD prend note des efforts déployés par l’Autriche pour imprimer une orientation stratégique à son action de coopération pour le développement et rehausser la cohérence de sa politique d’aide. Afin que ces efforts portent pleinement leurs fruits, l’Autriche serait bien inspirée de :
Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide
En 2007, les apports nets d’APD de l’Autriche se sont élevés à 1.8 milliard USD, soit 0.5 % du RNB. La caractéristique la plus marquante de l’évolution de l’aide autrichienne entre 2005 et 2007 a été la forte augmentation des opérations d’allégement de la dette, au point qu’en 2007 celles-ci ont absorbé 947 millions USD soit 52 % de l’APD totale, situation sans précédent dans aucun membre du CAD. Si l’on fait abstraction des allégements de dette, le rapport APD/RNB se serait établi à 0.24 % en 2007, chiffre inférieur à la moyenne du CAD (0.26 %). L’APD aurait fortement chuté en 2007, comme cela a été le cas dans d’autres pays du CAD, si l’Autriche n’avait pas décidé de repousser à cette année là la mise en œuvre d’une partie de l’accord d’allégement de la dette du Nigéria conclu en 2005 dans le cadre du Club de Paris. Si cette décision n’est en rien contraire aux règles du Club de Paris ni à celles applicables aux statistiques du CAD, elle n’en amoindrit pas moins la comparabilité des chiffres de l’APD autrichienne, au fil du temps et par rapport à ceux des autres donneurs. En outre, le report de l’allégement de la dette du Nigéria ne se justifiait nullement dans l’optique du développement.
Le CAD se félicite que l’Autriche ait renouvelé son engagement de consacrer 0.51 % de son RNB à l’APD pour 2010 comme le veut l’objectif minimum arrêté dans le cadre de l’UE. Cet engagement a été réitéré dans le Programme du gouvernement pour 2008-2012 et dans la réponse de la Chancellerie fédérale, en janvier 2009, à la Déclaration de l’OCDE sur la politique d’aide. Le CAD note néanmoins que l’Autriche devra accroître fortement ses apports d’aide pour atteindre cet objectif. Il regrette que les consultations interministérielles tenues en 2007 au sujet de l’établissement d’un sentier de croissance pour l’APD, mesure qu’il avait lui-même recommandée en 2004, n’aient pas abouti à des dispositions concrètes ou à la fixation de cibles intermédiaires. En l’absence de telles cibles, le MAE et le ministère de Finances se sont trouvés dans l’impossibilité d’élaborer des prévisions à trois ans à intégrer dans les programmes triennaux parus entre 2007 et 2009. L’intention affichée par l’Autriche d’adopter un cadre budgétaire pluriannuel devrait stimuler la fixation d’objectifs annuels d’aide et contribuer à une plus grande prévisibilité de l’aide autrichienne.
Une chose importante est toutefois ressortie des discussions interministérielles sur l’établissement d’un sentier de croissance pour l’APD, à savoir que des financements supplémentaires devront aller aux programmes bilatéraux en cours dans les divers pays et régions et aux organismes des Nations unies de telle sorte que l’Autriche parvienne à combler le fossé par rapport à la moyenne de l’UE. Ce plan est judicieux et l’Autriche doit s’y tenir. En effet, en 2005/06, l’aide programmable par pays – c’est-à-dire hors aide alimentaire, secours humanitaires et concours au budget régulier des ONG – a représenté à peine 10 % de l’APD totale brute de l’Autriche (soit 158 millions USD). Le MAE aurait tout intérêt à préciser sa stratégie et ses priorités pour la répartition du surplus d’aide entre les programmes-pays et à trouver des arguments crédibles pour justifier une augmentation de l’aide multilatérale transitant par les organismes des Nations unies. Un accroissement de l’aide programmable par pays rehaussera l’efficacité de l’aide autrichienne et en réduira la fragmentation. Si ses programmes-pays sont plus volumineux, l’Autriche pourra exercer une plus grande influence dans le dialogue avec les partenaires pour le développement, affecter davantage de ressources aux secteurs qu’elle juge prioritaires et renforcer ses projets et programmes dans ces secteurs, jouer un rôle plus actif dans la division du travail entre les donneurs, et mettre pleinement à profit les compétences de l’AAD. Dans le même ordre d’idée, l’Autriche devra faire preuve d’un grand sens tactique dans le choix des programmes régionaux auxquels iront une partie des apports bilatéraux supplémentaires. Elle devrait veiller à ce que ces derniers aient réellement une envergure régionale, soient ciblés sur des problèmes régionaux, ne viennent pas réduire la part de l’aide allant aux pays prioritaires et minimisent les coûts de transaction, pour l’AAD comme pour les organisations régionales.
Remédier à la fragmentation de l’aide autrichienne
Les informations transmises par l’Autriche au CAD à travers le Système de notification des pays créanciers se sont notablement améliorées et couvrent désormais les activités d’aide de tous les ministères intervenant dans la coopération pour le développement. Reste que, comme des apports d’aide émanent d’au moins huit ministères, l’intégration du budget de l’aide de l’Autriche laisse largement à désirer. Or, au vu de l’expérience d’autres membres du CAD, il apparaît qu’un budget intégré accroît la cohérence du système d’aide, simplifie le suivi et la notification des dépenses se rapportant au développement et amoindrit les coûts de transaction, pour le pays donneur comme pour les pays partenaires. Si l’établissement d’un budget unique pour l’aide n’est vraisemblablement pas possible dans l’immédiat, les ministères intéressés pourraient néanmoins planifier leurs engagements d’APD en début d’exercice financier et les inscrire dans les budgets qu’ils soumettent chaque année. Cela fournirait au MAE une base à partir de laquelle engager des discussions afin de promouvoir la mise en œuvre d’une stratégie cohérente en matière d’aide. Lorsqu’aura été approuvée une politique du développement valant pour tous, tous les ministères devront aussi expliquer en quoi les dépenses d’aide qu’ils ont prévues vont dans le sens de celle ci.
L’Autriche mérite d’être louée pour les efforts qu’elle déploie afin de concentrer ses activités sur 15 partenaires prioritaires et deux ou trois secteurs dans chaque pays. Elle met progressivement un terme à ses programmes dans deux pays jusque là prioritaires (le Sénégal et le Cap Vert) et s’est déjà retirée de 15 autres pays partenaires. L’AAD n’en gère pas moins 15 instruments différents de financement, fondés pour l’essentiel sur des projets : en 2007, les projets classiques et les apports aux ONG et au secteur privé ont absorbé 55 % du budget de l’AAD. Cette année là, l’Agence a financé 253 nouveaux projets, dont 154 affichaient un budget inférieur à 200 000 EUR. Afin de réduire la charge de travail associée à la gestion des projets, depuis 2008 l’AAD impose pour tout le portefeuille à l’exception de quelques petites activités bien spécifiques, une valeur plancher de 200 000 EUR. On note, dans les programmes-pays, un report bienvenu vers des modalités d’aide reposant davantage sur les programmes. Cela est manifeste en Ethiopie. Le CAD encourage l’Autriche à poursuivre dans ce sens afin de parvenir à faire passer par le soutien budgétaire 10 à 15 % du budget de l’AAD.
Coopération avec les ONG : une relation en pleine mutation
L’Autriche s’est dotée d’une stratégie en matière de coopération avec les ONG qui précise le rôle des acteurs non étatiques dans son action de coopération pour le développement, comme le CAD l’avait recommandé. Un dialogue structuré avec les ONG a été établi, et il semble bien fonctionner. En 2007, sur le total de l’APD autrichienne, 72 millions USD ont été acheminés par l’intermédiaire d’ONG. Ce chiffre représente 4 % de l’APD nette totale, et est donc inférieur à la moyenne du CAD avec ses 7 % (encore que cette part s’élève à 8.6 % en Autriche si l’on fait abstraction des allégements de dette). Les fonds qui ont été versés aux ONG ou ont transité par ces dernières ont représenté 40 % du budget de fonctionnement de l’AAD en 2006. Cela tient au fait que l’Agence soustraite à des ONG l’exécution du programme bilatéral. La même année, les cofinancements versés par l’AAD aux ONG au titre de leurs propres activités se sont élevés à 11 millions EUR (13.8 millions USD ), soit 12 % du budget de fonctionnement de l’Agence. Le problème des instruments de cofinancement utilisés par l’Autriche est qu’ils servent à financer des projets précis, ce qui accroît les coûts d’administration, pour l’AAD comme pour les ONG, par rapport à un système d’enveloppes pluriannuelles non réservées à un usage spécifique. Le CAD incite l’Autriche à préférer au financement de multiples projets un dispositif de financement, pluriannuel et axé sur les résultats, de programmes, faisant des ONG des partenaires de la coopération pour le développement. Elle pourrait utilement à cet effet s’inspirer de l’exemple d’autres membres du CAD qui ont recours à ce genre de système.
Les modalités de coopération avec les ONG, en leur qualité de sous-traitants, sont appelées à évoluer dans les années qui viennent à mesure de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris et du Programme d’action d’Accra. Les ONG sous-traitantes risquent de voir diminuer les apports d’aide qui transitent par elles lorsque s’accroîtront les sommes affectées au soutien budgétaire direct et sectoriel, surtout si le budget de l’aide n’augmente pas. L’Autriche doit veiller à maintenir sur la politique d’aide un dialogue ouvert entre le MAE, l’AAD et les ONG, qui pourrait contribuer à préciser comment le rôle des ONG autrichiennes sous-traitantes pourrait évoluer à l’avenir, et notamment comment les pouvoirs publics pourraient aider les ONG à collaborer plus étroitement avec la société civile au renforcement des capacités dans les pays en développement.
Recommandations
L’Autriche ayant réaffirmé sa volonté d’atteindre les objectifs d’aide fixés dans le cadre de l’UE pour 2015 et son intention d’accroître son aide programmable, elle devrait :
Organisation et gestion
La réforme structurelle de 2004
La réforme structurelle amorcée en 2004 avec la création de l’AAD a bien avancé. Cette réforme avait pour but de renforcer les capacités de mise en œuvre dans le système autrichien de coopération pour le développement et, grâce au transfert de l’exécution de l’aide à l’AAD, de permettre une coordination plus efficiente et plus cohérente, par le MAE, des activités de coopération pour le développement de toutes les instances gouvernementales, au niveau de l’Autriche et à l’échelle internationale.
L’AAD est maintenant bien en place et tout à fait opérationnelle. La conclusion générale qui se dégage de l’évaluation à laquelle elle a été soumise en 2008 est qu’elle a les moyens de remplir sa mission et le potentiel voulu pour gérer un budget d’aide plus important encore. Cela dit, l’accroissement anticipé des ressources qui avait motivé (en partie) la création de l’AAD ne s’est pas matérialisé. L’AAD n’en a pas moins entrepris de reformuler le plan d’activité qu’elle est tenue d’établir et compte affiner ses méthodes de travail de manière à se donner les moyens d’acheminer des apports accrus selon des modalités compatibles avec les principes inscrits dans la Déclaration de Paris et les engagements souscrits dans le Programme d’action d’Accra. Elle pourrait utilement se pencher à cet effet sur les mesures qu’ont prises ses homologues dans d’autres pays membres du CAD pour s’adapter aux nouvelles modalités d’acheminement de l’aide, y compris au niveau de la gestion des ressources humaines.
Par contre il est difficile de dire jusqu’à quel point la réforme a renforcé la capacité du ministère des Affaires étrangères, et en particulier de sa Division VII, d’assurer l’exécution de la Loi sur la coopération pour le développement, ainsi que la mise en place et la coordination des politiques d’aide et des stratégies par pays et par région. Un étoffement des effectifs et des compétences techniques de la Division VII lui permettrait de s’acquitter de sa mission, mais celui-ci ne s’est pas produit. Dans ces conditions, le MAE s’en remet souvent à l’AAD pour effectuer des tâches d’ordre stratégique ou d’élaboration des politiques qui relèvent en fait de ses propres attributions. Le manque de capacités peut parfois retarder la diffusion d’orientations stratégiques indispensables pour l’établissement des programmes-pays.
Qui plus est, même si c’est incontestablement à l’AAD qu’il revient de gérer les bureaux locaux dans les pays prioritaires, ces derniers entretiennent des relations limitées avec le MAE. De ce fait, l’Autriche risque de ne pas exploiter à fond son potentiel dans les pays prioritaires. L’équipe chargée de l’examen a par exemple constaté le peu d’interaction qu’il avait entre la politique étrangère et la politique du développement en Ethiopie alors même que la coopération pour le développement est censée être un des piliers de la politique étrangère de l’Autriche. Le MAE et l’AAD devraient s’interroger sur le niveau optimal d’association à assurer entre la politique étrangère et la politique du développement sur le terrain, et définir clairement les rôles respectifs de manière que l’Autriche apparaisse plus forte et plus cohérente dans les pays partenaires.
Intégrer le souci des résultats dans les programmes et institutionnaliser la gestion des connaissances
S’il existe bien une liste détaillée des étapes de l’élaboration des programmes-pays, les documents relatifs à ces programmes – y compris les cadres logiques – demeurent axés sur les processus et ne font pas une place centrale aux résultats. La mise en place, depuis le dernier examen par les pairs, de cadres logiques et de formations à la gestion du cycle des projets à l’intention du personnel de l’AAD est un premier pas sur la voie de l’adoption d’une approche fondée sur les résultats. Les travaux en cours au MAE pour finaliser des directives concernant les indicateurs de résultat à appliquer pour les programmes-pays sont aussi les bienvenus de ce point de vue. Priorité devra être donnée à la transposition de ces directives en cadres de résultats spécifiques à chaque pays, alignés sur les cadres de résultats des gouvernements partenaires. A l’heure actuelle, certains des programmes-pays mis en œuvre par l’AAD n’ont pas été approuvés par le MAE. La responsabilisation se trouverait renforcée si le système actuel de suivi, qui s’articule essentiellement autour des dépenses et des réalisations, était clairement raccordé aux dispositifs de suivi axés sur les résultats convenus par les pays partenaires et la communauté des donneurs. Pour rehausser le sens des responsabilités de leurs agents, l’AAD et le MAE pourraient aussi, dans l’évaluation des performances de ces derniers, relier les objectifs et résultats individuels assignés aux agents dans le cadre de leurs attributions aux objectifs inscrits dans les plans d’activité annuels ou dans les stratégies par pays.
Au MAE comme à l’AAD, la démarche adoptée à l’égard de la gestion des connaissances demeure plutôt informelle et s’appuie principalement sur l’apprentissage à escompter des évaluations et des formations. Les agents des deux organismes auraient tout à gagner à l’instauration d’une collecte et d’échanges plus systématiques de bonnes pratiques et de données d’expérience parmi les bureaux locaux et les partenaires pour le développement. Le MAE et l’AAD devraient aussi trouver des moyens, pourquoi pas la mise en place d’un site intranet commun interactif, de resserrer la communication entre eux autour d’axes thématiques et de pays, à commencer par la communication entre leurs services centraux respectifs et les bureaux locaux. La réunion annuelle des chefs des bureaux locaux organisée par l’AAD pourrait fournir une plateforme pour ce type d’échanges et devenir ainsi un instrument d’apprentissage institutionnel.
Mettre en place au sein du MAE une fonction d’évaluation indépendante dotée de ressources adéquates
L’expérience des membres du CAD montre que des évaluations, et la capacité de jugement qui en découle, peuvent être des éléments décisifs pour l’amélioration générale du dispositif d’apprentissage et de gestion des connaissances du système de coopération pour le développement. La fonction d’évaluation doit être indépendante de manière à garantir l’objectivité et la fiabilité des conclusions. Or, au MAE, la gestion de la qualité et l’évaluation relèvent d’une unité de la Division de la politique et de la stratégie en matière de développement et ne sont donc pas des fonctions indépendantes comme le préconise le CAD. En outre, aucun budget n’est prévu pour la fonction d’évaluation, à laquelle n’est affecté qu’un seul agent, qui sert simplement de point de contact et ne possède pas des compétences suffisantes en matière d’évaluation. De son côté, l’AAD s’est dotée d’un service d’évaluation distinct et indépendant, suivant en cela la recommandation formulée par le CAD lors de l’examen par les pairs de 2004. C’est la Division du VII du MAE qui exerce la haute main sur l’évaluation des politiques sectorielles, des instruments d’aide et des stratégies, de même que sur la coordination et le contrôle d’ensemble de ces évaluations, et elle s’appuie pour ce faire sur des lignes directrices pour l’évaluation (OEZA, sans date) conformes aux principes préconisés par le CAD.
Recommandations
Afin de pousser plus avant la réforme organisationnelle engagée en 2004, l’Autriche est incitée à :
Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide
Vers une mise en œuvre efficace de l’aide
Les principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide sont bien intégrés dans la Loi sur la coopération pour le développement, les principaux documents d’orientation et les programmes-pays de l’Autriche. Le Plan d’action autrichien 2006-2010/11 pour l’efficacité de l’aide fixe des objectifs généraux pour les différents indicateurs répertoriés dans la Déclaration de Paris et établit une répartition claire des tâches entre le MAE, l’AAD et les bureaux locaux. Cet engagement de principe est encourageant et susceptible d’être transposé en un plan opérationnel assorti de cibles spécifiques concernant tous les indicateurs de la Déclaration de Paris. A titre d’exemple, une technique d’évaluation des risques associés aux différentes modalités d’aide pourrait être mise au point en collaboration avec le ministère des Finances, et la prévisibilité des apports d’aide pourrait être améliorée par l’adoption d’un cadre budgétaire et d’un plan pluriannuels pour l’aide. En outre, comme les dispositions prises par l’Autriche pour rehausser l’efficacité de l’aide ne s’appliquent qu’aux activités d’aide bilatérale gérées par le MAE et l’AAD, elles pourraient utilement être étendues à l’ensemble du système d’aide autrichien.
Les résultats de l’enquête de suivi réalisée par l’OCDE en 2008 (OCDE, 2008) mettent en évidence une amélioration de la performance de l’Autriche au regard de plusieurs indicateurs de la Déclaration de Paris (renforcement des capacités, gestion des finances publiques et travaux conjoints d’analyse au niveau des pays, notamment), mais une dégradation sur d’autres points (utilisation de dispositifs ou procédures communs et missions conjointes, en particulier). Le fait que l’Autriche souhaite distribuer 10 à 15 % du budget de l’AAD sous la forme de soutien budgétaire témoigne de sa volonté de faire transiter l’aide par les systèmes nationaux. Elle est encouragée à atteindre cet objectif et les directives pour le soutien budgétaire en cours d’élaboration par le MAE devraient préciser les principes et critères de décision pour le recours à cette modalité d’aide. Par souci de transparence et de responsabilité mutuelle, l’Autriche serait bienvenue de communiquer ces directives aux gouvernements des pays partenaires.
Comme tous les autres donneurs, l’Autriche se heurte à des difficultés pour se positionner et se préparer de telle sorte qu’à l’avenir son action de coopération parvienne à s’inscrire dans la ligne de la Déclaration de Paris et du Programme d’action d’Accra. Il est essentiel qu’elle accroisse ses apports aux pays prioritaires ; si elle ne le fait pas, elle risque de perdre de sa crédibilité aux yeux des gouvernements de ces pays et des autres donneurs qui y ont des activités. Elle doit aussi s’interroger soigneusement sur le dosage à opérer entre les différentes approches et modalités en fonction de la situation des divers pays, ainsi que sur les moyens qu’elle a de participer pleinement à la division internationale du travail tout en préservant sa capacité d’œuvrer dans les secteurs où son intervention peut faire une réelle différence.
Tirer les enseignements de l’expérience acquise dans des domaines prioritaires
Renforcement des capacités
La Loi fédérale sur la coopération pour le développement stipule que l’Autriche « doit utiliser prioritairement les capacités d’administration et de mise en œuvre des projets existant dans les pays en développement afin de contribuer ainsi à renforcer les structures de la société civile et du secteur public de ces pays ». De nombreuses politiques et stratégies comportent des éléments propres à contribuer au renforcement des capacités. Des critères qualitatifs concernant le renforcement des capacités ont été mis au point par l’AAD en 2005 mais leur utilisation n’est pas encore devenue générale. Dans son programme de travail pour 2009, l’AAD souligne l’importance nouvelle qu’a prise le renforcement des capacités depuis la tenue à Accra en 2008 du troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide. Au vu des données d’expérience recueillies par le CAD, l’Autriche aurait tout à gagner à établir des directives opérationnelles qui traduisent concrètement son approche du renforcement des capacités.
Il est deux domaines d’intervention dans lesquels l’Autriche prête une attention toute particulière aux capacités : le renforcement des administrations locales et la coopération avec le secteur privé. Resserrer la collaboration avec les consultants locaux est une priorité pour l’Autriche. Cela se voit clairement dans le programme sur la sécurité alimentaire et la gestion durable des ressources qu’elle met en œuvre en Ethiopie, dont la gestion et la conduite sont confiées, au niveau régional, à des experts locaux. D’un autre côté, le programme de bourses de l’Autriche, qui constitue la majeure partie de son action de coopération technique, n’est toujours pas aligné sur les principes de la Déclaration de Paris ni sur la conception qu’affiche l’Autriche du renforcement des capacités. Il conviendrait de l’adapter à la demande, sur la base d’évaluations des besoins, et de veiller à ce qu’il contribue au renforcement des capacités individuelles aussi bien qu’institutionnelles dans les pays ou régions partenaires. Le CAD se félicite donc que l’Autriche manifeste l’intention de réformer son programme de bourses d’étude.
Environnement et changement climatique : mettre en place une solide assise stratégique
La préservation de l’environnement est un des trois piliers de la coopération autrichienne pour le développement depuis 2002. Des orientations stratégiques concernant l’environnement et le développement, y compris la question du changement climatique, sont en cours d’élaboration dans le cadre d’un processus interministériel. Cette décision est la bienvenue ; l’Autriche est active sur de nombreux fronts dans ce domaine et son action mériterait d’être mieux ciblée. Elle participe activement aux négociations internationales sur l’environnement et le changement climatique. Elle apporte son concours pour l’établissement de Programmes d'action nationaux d'adaptation (PANA) dans les pays partenaires en tant que membre du Groupe d’experts des pays les moins avancés (LEG) sur le changement climatique. L’Autriche s’est aussi imposé à elle-même des normes élevées en matière d’environnement et est à la pointe du progrès pour ce qui est du développement sur son propre territoire des énergies renouvelables et de l’agriculture biologique. En 2007, elle a lancé, sous l’intitulé Austrian Clean Development Mechanism in Africa, une initiative visant à encourager les projets MDP en Afrique subsaharienne, qui est le fruit d’une étroite collaboration entre plusieurs grandes institutions.
Soucieuse d’éviter la multiplication des lignes budgétaires distinctes, l’Autriche considère l’environnement comme un élément faisant partie intégrante du développement quel que soit le secteur intéressé en mettant plus particulièrement l’accent sur quatre domaines d’intervention : (i) la gestion durable des ressources naturelles, la lutte contre la désertification et la préservation de la diversité biologique, (ii) l’adaptation au changement climatique, (iii) l’approvisionnement en eau et l’assainissement, et (iv) la gestion écologique des produits chimiques et des déchets. Les engagements en faveur de l’environnement (en tant que secteur ou qu’objectif) sont passés de 78.35 millions USD en 2005 à 107.4 millions USD en 2007.
Les programmes de l’Autriche font, d’une manière générale, une place croissante aux questions d’environnement et plus spécialement à la préservation de la diversité biologique et à l’atténuation des effets du changement climatique. Dans son document d’orientation sur le changement climatique, elle précise qu’un des principes sous-tendant son action de coopération pour le développement est de minimiser ou d’éviter, dans ses programmes et projets, les émissions supplémentaires de gaz à effet de serre. Un défi majeur pour l’Autriche est de concentrer ses efforts sur quelques domaines d’intervention clairement circonscrits afin d’en optimiser l’impact. Les compétences que possède l’Autriche dans le domaine de la production d’énergies renouvelables lui fournissent un bon point de départ pour multiplier, à l’échelon international et dans les pays partenaires, les initiatives tendant à minimiser les effets du changement climatique, et l’expérience qu’elle a accumulée pour ce qui est de l’utilisation de l’agriculture biologique en tant qu’instrument d’adaptation pourrait lui offrir un autre point d’entrée.
Recommandations
Au vu de sa détermination affichée à rehausser l’efficacité de son aide et à œuvrer à la préservation de l’environnement, l’Autriche devrait :
Action humanitaire
Le Programme triennal d’action à l’appui du développement définit le cadre juridique international dans lequel s’inscrit l’action humanitaire de l’Autriche. La situation de cette dernière au regard de la législation nationale reste par contre vague. Ni la Loi sur la coopération pour le développement ni sa version amendée de 2003 ne font expressément référence aux objectifs humanitaires, qui sont supposés être couverts par l’objectif général relatif à la paix et à la sécurité humaine. En l’absence d’orientations, et donc de structures, formelles, la cohérence des réponses aux crises humanitaires, dans lesquelles interviennent trois ministères et l’AAD, semble dépendre d’actes ponctuels de coordination et de la qualité des contacts personnels. Pour les partenaires extérieurs, il en résulte souvent des doutes sur l’interlocuteur auquel s’adresser pour débattre des questions humanitaires, et une certaine frustration au niveau du processus de décision.
Les buts poursuivis par l’Autriche dans le domaine humanitaire reflètent en gros les objectifs humanitaires répertoriés dans l’initiative relative aux bonnes pratiques pour l’aide humanitaire (GHD). Une certaine circonspection s’impose néanmoins afin d’éviter que des éléments de finalités plus larges de l’Autriche (soutien du renforcement de l’Etat, par exemple) n’aillent à l’encontre des principes humanitaires. La stratégie humanitaire de 2007, la première qu’ait fait paraître l’Autriche, repose sur une conception pluridimensionnelle de « l’aide humanitaire », recouvrant la réduction des risques de catastrophe, la réponse aux crises, la remise en état et le redressement. Une distinction y est en outre établie entre les interventions rapides face à des crises soudaines (secours en cas de catastrophe) et celles menées en réponse à des crises moins soudaines et plus durables (secours humanitaires). Cette stratégie constitue une déclaration d’intention bienvenue mais sa principale faille tient au fait que n’y sont pas précisés les moyens à utiliser pour remplir les engagements (notamment concernant les bonnes pratiques d’action humanitaire) et que n’y sont pas spécifiées des cibles propres à étayer les objectifs généraux qui y sont énoncés.
Les autorités autrichiennes ont récemment annoncé, dans le programme du gouvernement pour la 24ème législature paru en novembre 2008, « un accroissement substantiel des moyens financiers affectés à l’aide humanitaire », nouvelle fort encourageante. Cela permettra en particulier d’augmenter les concours aux organismes multilatéraux et aux instances de la Croix Rouge et d’acquérir ainsi dans le domaine humanitaire un profil mieux à la mesure de la position de l’Autriche dans la communauté internationale – d’autant que celle-ci est actuellement membre du Conseil de sécurité des Nations unies. Cela permettra aussi d’inscrire dans le budget annuel une enveloppe pour le Fonds de secours en cas de catastrophe à l’étranger de manière à rehausser la prévisibilité des apports autrichiens face aux crises qui pourraient survenir.
L’accroissement des financements alloués à l’aide humanitaire devrait par ailleurs inciter l’Autriche à mieux accorder ses modalités d’acheminement de cette aide aux pratiques du monde actuel. Des accords pluriannuels avec de grands partenaires multilatéraux et des ONG, prévoyant l’octroi de fonds destinés à alimenter leur budget central ou des programmes, amélioreraient considérablement la qualité et la prévisibilité des apports humanitaires de l’Autriche sans qu’il en résulte pour autant une dilution des obligations de comptes. Une fois mis en place, ces dispositifs réduiraient la charge de travail qui pèse sur l’administration autrichienne et ouvriraient un espace pour un dialogue plus stratégique avec les partenaires.
L’impossibilité de démontrer les effets de l’action humanitaire autrichienne risque de poser de plus en plus problème à mesure que s’accroissent les fonds alloués à cette dernière et la surveillance exercée. L’évaluation thématique envisagée en 2009 de tous les aspects de l’action humanitaire autrichienne revêt donc une importance capitale, non seulement parce qu’elle pourrait entraîner une remise à plat de la stratégie humanitaire et une consolidation de l’assise de l’action humanitaire future mais également parce qu’elle offre l’occasion de se pencher sur les pratiques en vigueur dans la sphère humanitaire en matière d’apprentissage et de reddition de comptes.
Recommandations
A mesure qu’augmentent les financements affectés à l’aide humanitaire, l’Autriche est incitée à :
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