La gestion des risques et la résilience
Adopter une approche holistique de la gestion des risques agricoles
La production agricole étant fortement tributaire des ressources naturelles disponibles et des conditions climatiques, les agriculteurs sont exposés à un grand nombre de risques découlant des caprices de la météo, des catastrophes naturelles, des agressions des ennemis des cultures et des maladies. De même, lorsque le marché est ébranlé par des chocs d’origine nationale ou internationale, comme une pénurie de denrées due à une sécheresse ou des fluctuations des taux de change, les prix peuvent connaître un épisode de volatilité. Ces risques affectent la rentabilité économique de l’agriculture, les moyens de subsistance des agriculteurs et, sur la durée, leur capacité à investir et à innover.
L’agriculture doit être plus résiliante face aux incertitudes que lui réserve l’avenir
Le secteur agricole doit être en mesure de mieux faire face aux risques qui pèsent sur la production et les marchés car il est exposé à des risques et incertitudes croissants. Selon les prévisions, le changement climatique devrait accélérer la fréquence des chocs liés au climat et accroître leur intensité ainsi que l’incertitude inhérente à ces aléas, venant ainsi s’ajouter aux pressions exercées par les autres risques. La rareté des ressources mettra elle aussi l’agriculture face à des incertitudes, notamment sur l’utilisation de l’eau. De plus, les réformes des politiques agricoles peuvent exposer davantage les agriculteurs aux marchés mondiaux — en gommant par exemple les obstacles aux frontières — ce qui impliquera de gérer certains risques à l’échelle de l’exploitation, même si, à l’inverse, les réformes ont toutes les chances de réduire les fluctuations de prix à l’échelle internationale.
Les stratégies et outils de gestion des risques peuvent aider les agriculteurs à s’adapter au changement climatique et à gérer les risques que leur réserve l’avenir. Les responsables publics et l’industrie agroalimentaire cherchent aussi des moyens de renforcer la résilience du secteur face aux risques de marché et météorologiques ou autres chocs et de faciliter son adaptation au changement climatique. En renforçant leur résilience — autrement dit leur capacité à prévoir les événements difficiles et de s’y préparer, d’y faire face, de s’en remettre et de s’y adapter —, les agriculteurs sont mieux armés pour affronter les risques et les incertitudes et pourraient même tirer parti des opportunités qu’ils auraient à offrir.
Une approche holistique de la gestion des risques dans l’agriculture
Pour être efficaces et efficientes, les mesures touchant à la gestion des risques dans le secteur agricole doivent tenir compte des interactions et arbitrages entre les différents risques, entre les stratégies déployées au niveau des exploitations et entre les politiques publiques. Il est aussi important que les politiques de gestion des risques n’aient pas pour but d’augmenter les revenus actuels des agriculteurs au détriment de la résilience et de la durabilité futures du secteur. Elles ne doivent par exemple pas encourager les agriculteurs à adopter des stratégies de production non durables plutôt que de chercher à adapter leur mode d’exploitation au changement climatique.
Les politiques de gestion des risques peuvent contribuer à renforcer la résilience des agriculteurs et du système alimentaire de manière plus générale. La meilleure manière de procéder est d’adopter des mesures préventives et ex ante en mettant en avant les capacités nécessaires aux agriculteurs pour s’adapter à un avenir plus incertain ou opérer les transformations qu’il impose.
Pour formuler des politiques efficaces, l’OCDE recense trois degrés de risque qui n’appellent pas les mêmes réponses.
- Les variations normales de la production, des prix et des conditions météorologiques ne requièrent pas de réponse particulière des pouvoirs publics. Ces risques fréquents mais à l’impact relativement faible peuvent être pris en charge directement par les exploitants dans le cadre de leur plan d’activité ordinaire, en diversifiant la production ou en recourant à des technologies de production qui atténuent les fluctuations des rendements.
- À l’autre extrémité du spectre, les événements rares mais catastrophiques qui causent des dommages considérables et touchent en grand nombre ou en totalité les agriculteurs d’un vaste secteur vont au-delà des capacités des exploitants ou du marché à faire face – c’est le cas par exemple d’une sécheresse prononcée frappant une région étendue ou de l’apparition et de la propagation d’une maladie très contagieuse. Les pouvoirs publics peuvent avoir à intervenir dans ces cas.
- Entre les risques normaux et les risques de sinistres catastrophiques se situent les risques transférables, qui peuvent être transférés à l’aide d’instruments de marché tels que l’assurance ou les marchés à terme, ou de dispositifs de coopération entre agriculteurs. Les dégâts causés par la grêle et certaines variations des prix du marché sont des exemples de risques transférables. L’un des défis posés par le changement climatique vient du fait qu’il multiplie les phénomènes météorologiques sévères, de sorte que la question de leur classement parmi les risques transférables reste ouverte.
Les pouvoirs publics jouent un rôle déterminant dans la mise en place de conditions propices à la résilience et à une bonne gestion des risques
Les travaux menés par l’OCDE soulignent combien il est nécessaire que les pouvoirs publics adoptent une approche holistique de la gestion des risques, évaluent tous les risques et leurs relations mutuelles, et évitent de se polariser sur une seule source, comme les prix. Les politiques de gestion des risques agricoles doivent en particulier être concentrées sur les risques catastrophiques qui sont rares mais peuvent gravement endommager de nombreuses exploitations. Les procédures, les responsabilités et les limites de l’intervention publique (notamment les critères de déclenchement et le type et le niveau de l’assistance à apporter) devraient être définies avant que l’événement ne survienne. Tous les acteurs doivent parfaitement comprendre les responsabilités qui leur incombent dans la gestion des risques.
Par ailleurs, aucune mesure ne devrait prévoir de versement ou de soutien du marché à l’appui d'une gestion du risque « normal », qui doit demeurer de la responsabilité des agriculteurs. Les prix minimums d’intervention ou les versements déclenchés lorsque les recettes sont faibles peuvent en réalité être contre-productifs, car ils ont tendance à favoriser des pratiques agricoles plus risquées. De même, l’action publique ne doit pas laisser les assurances subventionnées étouffer le marché de l’assurance privée. Les assurances subventionnées peuvent coûter cher à la collectivité et ne dissuadent pas les sinistrés de faire pression sur les pouvoirs publics pour obtenir ponctuellement des aides supplémentaires après une calamité.
Enfin les pouvoirs publics doivent créer les conditions propices à des investissements de nature à accroître la résilience aux risques en renforçant la capacité des agriculteurs à faire face aux aléas météorologiques, de marché ou autres chocs, à s’y adapter et à opérer les transformations qui s’imposent. Pour cela, ils doivent mettre en place une réglementation efficace dans des domaines divers tels que les marchés de l’assurance et de l’eau, consentir des investissements transversaux en faveur de la diffusion de l’information, de la formation et du conseil aux agriculteurs, faciliter l’accès aux connaissances et élaborer des outils de gestion des risques fondés sur le marché et à déployer au niveau de l’exploitation.
Actualités
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Les catastrophes induites par des aléas naturels (NHID), telles que les inondations, les sécheresses, les tempêtes violentes et les maladies des animaux, ont des impacts importants et étendus sur les secteurs agricoles du monde entier. Ce rapport OCDE-FAO plaide en faveur d'une nouvelle approche pour renforcer la résilience au NHID dans l'agriculture. Il explore les mesures politiques, les dispositions de gouvernance, les stratégies à la ferme et d'autres initiatives que les pays utilisent pour accroître la résilience agricole, en mettant en évidence les bonnes pratiques émergentes.
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Note de politique
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